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唐钧:社会救助法最新修订稿评析

(2014-01-06 20:57:16)
标签:

唐钧

与社会

比例

医疗卫生事业

普惠

分类: 诤说·社会政策
   (这篇文章写于2013年年中,现在《社会救助暂行办法》正在征求意见,所以把这篇文章放在微博上,也算表达一下自己的意见吧)
  《社会救助法》又改出了新的一稿,看了以后,觉得很高兴。在这一稿中,终于把那些纠缠不清“碍事”的枝枝蔓蔓都砍掉,真正的社会救助制度的轮廓更为清晰地摆在我们面前。
  社会救助立法历时9年,仍然未获通过,这是中国社会保障制度建设的一大悲哀。究其原委,可以说很多很复杂。但是,不能不说的是,方方面面都想把与扶贫帮困占点边的现行政策都塞进社会救助法,弄得这项法律变成了一个体态臃肿的大胖子。因为步履蹒跚、行动不便,终于不入高层法眼。虽然在2008年国务院法制办已将“征求意见稿”全文公布,征求意见,但据说后来根本就没拿到人民代表大会上去进行讨论。
  现在经过减肥瘦身的社会救助法再度面世,框架已经很清晰,主要包括3部分内容:一是最低生活保障;二是农村五保制度;三是自然灾害救助。其他的,则是关于理念、原则、资金、管理、程序和罚则等法律必备要件。在前几稿中曾经写入的扶贫帮困、法律援助等内容被删除了。
  但是,仔细阅读这部修改稿,却发现一个缺憾,就是与最低生活保障制度配套的医疗、教育、住房等“专项救助”的内容也被删去了。想当然,这些内容可能被认作属于“社会福利”而准备放到“社会福利法”中去。
  这就涉及到,怎样理解“社会救助”的内涵与外延,社会救助制度与其他相近的制度的划分标准如何把握:
  首先,“社会救助”是一个复合名词,不能理解为“社会的救助”。社会救助的对象一定是政府对收入低于贫困标准因而生活发生困难的人群施行的现金的或者实物的救助。在这里强调的是政府的责任,换个角度,社会救助就是人民的权利。按照这个划分标准,作为民间的社会行动的“扶贫帮困”就不应该纳入,而应该由“公益慈善法”去规范。
  其次,衡量一项制度是不是社会救助,就看这项制度是否把“家庭经济调查”作为制度实施的前提条件,这就是所谓的“选择性”,是社会救助的一个最明显的特征。社会福利制度的特征是“(适度)普惠性”,是无须进行家庭经济调查的。按社会救助的这个特征,对于低保对象的医疗救助、教育救助和住房救助,应该属于救助,因为这些制度都是对低保对象实施的,这也就意味着是事先经过了家庭经济调查的。同时,医疗、教育和住房都属于“社会权利”,在这几个方面,社会救助对象都是应该得到切实保障的。社会救助法关于制定救助标准的规定是这样表述的:“最低生活保障标准,由省、自治区、直辖市人民政府按照当地居民生活必需的食品、衣物、水电、燃料、取暖、室内公共交通、日常生活用品等费用,参照上年度当地居民人均消费支出的一定比例确定、公布”。上述规定中显然没有将医疗、教育和住房这几个与基本生活相关的影响因素考虑进去,所以必须另有配套的医疗、教育、住房等“专项救助”。
  再次,社会救助是保障公民“社会权利”的,这也意味着公民的“政治权利”的保障不在其列。以前法律界人士主张把“法律援助”纳入社会救助法,这应该是个“误区”。作为一个法治国家,法律援助是一项非常重要的制度。这是因为,法治的基础是一整套尽可能完备的法律制度,而在用专门的法律术语建构而成的浩如翰海的法律制度面前,不具备专业知识的普通公民往往只能求助于通晓法律知识并富有诉讼和调解经验的专业律师来帮助自己。但是,在当今世界上,律师提供的法律服务是基于市场配置的,这使收入有限的弱势群体望而生畏、望洋兴叹。这就形成了“法院大门朝南开,有理没钱莫进来”的尴尬局面。因此可以说,在现代社会中,若是没有法律援助制度,“法治”将只是一个虚拟的传说。
  在这样的社会经济背景下,法律援助制度应运而生。中国的法律援助制度在2003年立法创立,十年来,在推动法治建设、帮助贫弱群体方面起到了重要的作用。但是,因为投入不足,其效果仍然不尽人意,但这不应该成为把法律援助纳入社会救助法中的理由。因为这样做,实际上是降低了法律援助的地位。目前在国内,很多地方都用低保标准作为确定法律援助对象的“生活困难标准”,但这样做并不妥当。有研究表明,低保对象对法律援助的需要并不迫切;而需要法律援助的,往往是收入高于低保标准但又生活困难的社会弱势群体,譬如农民工、妇女、老年人、残疾人和未成年人等等。所以,法律援助应该单独立法,使之成为与社会救助法并列的一部基本法律:社会救助用于实现贫弱群体的社会权利,而法律援助应帮助社会弱势群体实现“法律面前人人平等”。
  最后,还要指出一点:在《中华人民共和国宪法》的第二章《公民的基本权利和义务》中,有这样的规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法已经明确赋予人民的社会救助权利,不知为什么在《社会救助法》中却一直吝于写入。在2008年的征求意见稿中有“根据宪法,制定本法”的表述,但在最新修订稿中,这个比较模糊的说法又被删去了,这不能不说是一个退步。

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