中国封建皇朝和平时代，皇权的专职便是中央集权和对内权力的制衡，皇政只体现在一个权字上。与此相对应的，是各地方疆臣的自保与相互的牵制。任何一方权力的坐大，便意味着自身的危险。因此，地方势力把地方的经济、军事等凡有助于自己权力东西，都视为自己的私产，容不得他方势力插足。这样一种关系，构成了从中央到地方县衙各职权部门的为政特色。

在传统皇权观念下，“唯上”和“君父”是为官之道，相互排挤，各衙门之间“水泼不进”成了常态。这是一种缺乏良好“领导”的一盘散沙。一旦某衙门、某一地方有所创新或发展，各地方衙门势力便开始发挥职能牵制作用。理由只有一个，创新与发展，便有坐大的危险，而这构成了对他方的威胁。这正契合了为皇家看家护院的作用。对皇权来说，也是如此。这位集权的裁判员装模作样的裁判，不在实事求是进步与否的是非上，只在权力的制衡上。因此，封建皇权专制时代，因循守旧、明哲保身是社会权力机构为官之道的普遍特色。各权势构成一池春水，如何“吹皱”，只让运道（古代叫国运和人运）来安排了。

清末第二次鸦片战争以后，总理衙门的设立，既是对外关系的需要，也是原先外交由地方衙门主管、因而造成相互掣肘、推诿、办事拖沓的结果；直隶总督兼任北洋大臣，也是原先北洋三口通商大臣崇厚与直隶总督曾国藩之间掣肘的产物（后来直隶总督兼北洋大臣的运道落在了李鸿章头上）。同样，海军衙门的建立，也是南、北洋大臣之间，及各水师之间相互钳制的结果。史料记载，1879年，时任两江总督兼南洋大臣沈葆桢奏请南洋各水师每两个月到吴淞口会操一次，却遭到了福建将军、闽浙总督的抵制。在这些将军、总督看来，南洋大臣的做法，便是自己树立军威、坐大的表现，而且削弱了地方的兵权（南洋大臣主管南洋各水师，尚且如此，其他可想而知）。再或，从皇权传统的机制来看，是削弱了某方制衡他方的职能。而且，各地水师统一调度，即后来清廷成立的海军衙门，又是一个像当初“总理衙门”设置受到汹汹非难所谓另立“小朝廷”一样，是一个“以夷变夏”西化的机构？（注：海军衙门迟至1885年在法国打击下才产生）

可以说，为了适应清朝外部环境的变化与发展，清末衙门的名称在新增与改变。但是，权力机制不变，其下掩蔽的观念框架，丝毫不会得到改变与发展，这有点像依势而为衍生出来的“至理”一样。清皇朝只能按传统的惯性，按部就班地延续着它莫测的“国运”。