就行政治理而言，别墅违建只是一个并不那么重要的问题。但就是这样一个常常被忽略的“小问题”，却在静默中疯狂生长并渐成尾大不掉之势，触痛社会的神经。舆论汹涌之下，治理也就成了政府部门的必然选择。记者经调查发现，全国除极少数省会城市尚未发现有报道，别墅违建已经成为城市管理者的共同难题，福州、重庆、昆明乃至近来的广州都掀起了治理风暴，来应对愈演愈烈的违建潮。

其实，别墅违建衍生出来的一系列社会及法律问题，追根溯源都会回到一个母题，即土地使用权和土地所有权的分离。中国政法大学教授王涌告诉南方周末记者，业主拥有土地使用权则可行充分对使用权进行管理，而搭建不过是一种管理方法，在法律范围之内业主有权对房屋进行改造。但在另一方面，地权国有也成为了行政部门治理别墅搭建的一个重要法理依据。二者在法理上究竟孰高孰低，一时也难辨伯仲。但在当下情景中，博弈的主动权无疑是掌握在行政一方的。

“觉得没什么，看着大家建，我们也就建了。”这句话成为诸多业主搭建的一个共同声音。业主觉得，自己在花园中搭建楼台或者是挖一个地下室，只是个人抉择的问题。实际上，精明的业主们也不会认为自行搭建属理所当然，不确定感消除则仰仗于“关系”的运用。

“这些业主没有‘后台’支持，不敢这样。”建筑学家林兆璋告诉记者，之所以现在一些城市的别墅违建的情况如此严重，和这些业主拥有广泛的“资源”并积极掩盖违建是分不开的。重庆北部新区蓝湖郡业主 王小姐告诉记者，在2008年重庆市开始治理别墅违建之前，她所在的小区几乎每家都存在乱搭乱建的情况，业主们甚至开始相互投诉邻居扰民。别墅业主的盲目与疯狂，并没有引来相关部门制止查处，以至于一些别墅业主的地下室居然挖了五层。虽然置身于城市和人们的视线之中，别墅违建却总能绕开执法部门的视线，日常被查处的并不多。记者观察到，对别墅违建大规模整顿的福州、重庆、广州，推动者无疑例外都是市政府，而非城市管理部门。

别墅违建如同沉默中疯长的罪孽一般，一直等到临界点的到来，而治理一旦到来，就是疾风骤雨。据《海峡都市报》报道，福州市在2008年整顿别墅违建时曾一次性公布1723套别墅违建，并将这些别墅的产权冻结。此举导致了当地业主激烈反抗，业主张某还将当地城管局告上法庭，称行政主体不合法，且适用法律错误，希望不要拆除自己违建部分。值得玩味的是，本来福州市中级人民法院判定城管撤销对于张某的处罚，但在随后的再审中，法院又推翻了原来的判决。

“根本没有申诉环节，我们扩建部分就被划为违法建筑了。”王小姐觉得，在整顿的运动中业主拥有的博弈空间太小了。为了缓和业主的抗拒情绪，让清查行动顺利进行，福州和重庆当地都实行了 “回购”制度。所谓回购，就是即发现业主违法搭建后，由业主进行结构安全鉴定和面积测量，相关部门下发处罚决定书后，移交财政（即是没收），并采取了定向出售的方式（即业主回购），之后可以办理产权。前提条件是，回购协议上必须要有邻居的签字，以显示对相邻权的尊重。

治理进行到这里，已经逐渐进入矛盾的深水区。 “如果没收是合法的，业主再买回来也是不合法的，这是一个矛盾。”王涌认为，允许回购则在某种程度上承认了搭建的合法性，那么这就表明整顿中的政府行为是有问题的，“整治成了发财的一种方式了”。这其中，业主出钱购买的是什么，以及回购所得款项做何用途，城市管理方都没有给出解答。

因为整顿的迅猛，因为富人们的低调，怎么样建是违法以及如何合理裁量，这样一些关键性问题的厘定，就变得模糊而不合时宜。在运动式执法的洪流中，豪宅的主人们也只是惊慌地面对着城管和推土机，并没有其他的办法。而这些模糊点，也正是土地所有权与使用权分离的暧昧与纠葛之处。别墅违建正如一句流行语说的那样：出来混，总是要还的。既然，千遮万掩还是逃不出整顿的强腕，富人们为何不依照程序，合法搭建呢？

“现有的程序下，他如果倒手续的话，倒死他。”王涌告诉记者，在现有情景下，业主的搭建要求不仅小区不会答应，行政部门也会因为惧怕太麻烦，不会搭理。所谓正常程序，难度很大，效率很低，时间也很长。

走程序，苦；自行搭建，亦苦。这或许就是别墅搭建治理难题的悖论所在，也是运动式执法之后搭建死灰复燃的原由。正如王涌所言，要让业主的搭建需求得到出口，恐怕还是要在行政层面做一些改革。