——再谈教育局管理与学校自主发展的关系

《中国教育报》

3月22日的《中国教育报》，在《区域周刊》的头条，发表了我的一篇文章，题目是“教育局的行政管理核心是监督和服务”，反映了我对教育局层面工作定位的思考。关于教育局管理和学校自主发展之间的关系，我在前面讨论的八个关系的基础上，又做了一些深入的思考，写成了“明确定位，自主发展”一文，现发布在博客中。《中国教育报》刊登的这篇文章，就是其中与教育局工作相关的部分。

明确定位，自主发展

学校从诞生到现在，已经有两千多年的历史，但专门的教育管理机构，直到十九世纪中叶才出现。不过，以教育局为代表的教育行政管理部门，虽然没有悠久的历史，对学校教育的影响却是非常巨大的。教育行政部门推行的一整套管理模式，使得学校的办学思路、办学方式等都发生了很大的变化。

【教育行政管理模式，优点和缺陷都很明显】

以教育局为代表的教育行政管理模式，有鲜明的权威性、指令性和强制性。它强调指挥与服从的关系，要求下属学校的管理行为和教育行为的选择，必须以上级行政机关下发的文件、指令、计划、决议及首长的讲话精神为依据。它注重管理的层次性，教育管理从顶层到基层形成一条权力线，各个层次的权力、责任、义务都有明确规定，谁也不得随意超越自己的职权范围。

这种管理模式的优点十分明显，即重视管理的行政效率；有章可循，有法可依；管理手段具有强制性。在教育发展的起步阶段，采用这种类型的管理模式，能够凝聚各方的力量，在较短的时间内取得跨越式的发展。文革之后，我国的教育事业能够在一片荒芜的境况下取得今天如此辉煌的成就，与各级教育行政部门所采取的行政管理模式是有很大关系的。一些基础原本薄弱的地区，通过加强教育行政管理，整体调配各方资源，地区的教育面貌也发生的很大的变化，也凸显了教育局管理的作用。

但不可否认的是，这样的行政管理模式，本身就有局限性。统一的指令和工作要求，容易导致“一刀切”、“齐步走”的状况，今天的学校“千校一面”缺乏特色，与此有很大的关系。行政管理强调常规，不注重个性，使得学校里很多创新的火花得不到及时的发现和呵护；管理的层级过多，使得信息传递的速度缓慢和流失，导致教育局管理层和基层学校之间的脱节，出台的管理措施往往脱离实际。

【新课程改革，需要发挥一线的积极性】

新中国第八次课程教学改革，到2011年已经走过了十个年头。新课改实施的现状如何？教师对新课程体系如何评价？21世纪教育研究院等机构联合中国教育网去年对此开展了一项网络调查。其中，有两个数据非常引人注目：74%的教师认同“合作、自主、探究”新课改的理念，但对课改的总体评价表示“很满意”的仅为3.3%，“满意”的为21.3%。

为什么大家对新课程的理念有较高的认同度，但身处课改一线的教师对课改总体的满意度不到25%呢？教育行政管理模式，就是值得总结和反思的一个视角。

课程改革从发动到实施，采取的就是行政管理的模式，由国家制定课程方案、学科课程标准，出版社聘请专家依此编写教材，然后教师根据国家的要求去实践新课程……问题是，教育行政部门对学校发出的指令不仅仅是课改这一个，高考、中考的名次，参加各类活动的积极性，等等，都是教育局想要的，也是考核学校的重要指标。当众多的要求一起强加给学校和教师的时候，教师自然会在其中做出选择，看哪些是教育局最想要的。

虹口区的幸福四平小学，从1997年开始，执着地围绕小班化教育开展教学改革研究，目前以及走过了四个阶段。他们先是在点上实验，从一年级开始每班控制24人，在教学环境方面改变“前后黑板四面墙，课桌讲台放中央”的传统教室布局，去掉讲台，让教师走入学生中间。在取得阶段性的成果之后，全校全面推开了小班化教学，并将小班化定位于以学生为本的理念，以具备教学环境丰富、课堂教学活跃、课堂功能多维、过程评价快乐、师生关系亲切为特征。从2003年开始，学校着力建构基本的教学模式。创建独具风格的教室布置、多向交往的空间形态、民主宽松的教学氛围、积极参与的学生主体、灵活多样的教学方法、合作竞争的分组学习、分层多元的评价体系、科学合理的教学过程（三分之一集中授课；三分之一小组讨论；三分之一个别辅导）。从2007年开始，进一步深化研究的内涵，倡导“在同一时间同一地点让不同的学生做不同的事”，实行以个别化教学为核心的小班化教育。根据每个学生的需要、兴趣、能力设计教学过程，以学生自主管理，自主学习为特征的课堂。

正是由于俞吉祥校长的坚持，以及全校教师的不懈努力，幸福四平小学在小班化教学方面取得了不菲的成果，引起了全国各地有志于小班化教学研究的同行关注。

幸福四平小学的实践告诉我们，课堂教学改革的专业自主权并非来自上级部门，而在学校、在教师手里。有专家对十年的课程改革做了一个判断，认为从区域的层面上有明显突破的经验不多，但在点上取得的经验不少。这正说明教育局不应该在课程改革方面实施行政管理模式，要将课程改革的自主权下放到学校。十年课改得出的最基本的经验是：课改要取得成果，一定要发挥基层学校的主观能动性；一定要关注课堂，坚持不懈地在课堂教学的改进上做文章。

【学校自主发展，章程和规划建设是关键】

现代学校制度的核心是政府依法设置和管理学校，学校在贯彻国家教育方针并遵守相关法律法规的前提下，建立学校管理制度，树立依法自主办学、自主发展的办学观，走内涵发展之路，增强自主发展的办学活力。

学校首先要给自己定好位。不能总是等教育局发布指令，上边有什么样的要求，下边就做什么。要加强现代学校制度建设，制定学校的发展规划，主动思考学校的发展，积极争取教育局对学校自主办学的支持。

学校要实现自主发展，需要做好以下几个方面的工作。

第一，制定学校章程。

《中华人民共和国教育法》第二十八条规定：学校要“按章程自主管理学校”。对学校自身而言，学校章程是学校对内进行自主管理的依据，其他的规章制度都是在学校章程的原则基础上制定的具体管理办法。从某种意义上说，章程是学校自主办学的象征。对社会而言，学校章程向社会表明了学校的信用，人们可以据此了解学校的组织机构和办学情况，是学校信用水平的重要载体。对政府而言，章程是学校对政府做出的书面保证，体现了学校按章程实施内部管理，并贯彻国家教育方针、遵守相关法律法规的决心。

虹口区教育局在十年前就开始动员全区各学校开展章程建设工作。到2006年，全区所有的学校真正做到了“一校一章程”，为推进学校的自主发展，构建现代学校制度奠定了坚实的基础。

第二，确定发展规划。

学校发展规划是近年在国际上兴起的一种改进学校管理、提高学校教育教学质量的技术方法，最初起源于英国。20世纪90年代，英国科学和教育部颁发了《学校发展规划实践指南》，呼吁全国中小学加以推广，引起了世界各国以及联合国儿童基金会的注意，产生了持续的国际性影响。20世纪90年代后期，“学校发展规划”随着国际教育合作项目进入我国。

学校发展规划有三个基本要求，一个是要不断分析诊断学校存在的问题，另一个是通过广泛的参与调动教职工的积极性，形成学校的组织凝聚力，第三个是争取社会各界对学校办学的支持。每个学习面临的现实问题是不一样的，在一个具体的时间段内，要解决的核心问题也是不相同的，因此找准关键问题，明确改进的路径，在教职工层面形成共识和践行的合力很重要。一个好的规划，就可以发挥这样的作用。

虹口区教育局积极鼓励学校制定学校三年发展规划，区人民政府教育督导室也逐一对学校三年发展规划的制定、落实情况进行一轮轮的督导。目前，全区各校都已经顺利完成第三轮的学校发展规划，第四个三年发展规划正在实施的过程中。

第三，细化年度计划。

对每一所学校来说，每年进入到学校里的孩子都是不同的，教师任教的年级、班级也会有很大的变化，依据学生的实际情况和国家对课程教学的要求编制学校的年度课程计划，应该成为学校工作的常态，也是落实学校三年发展规划、实现学校自主发展的抓手。

年度课程计划包括学情和教学任务分析，课程设置和任务分解，课程类型和课时安排，教材选择或者编写，课程实施，课程评价等一些列内容，针对不同类型的课程，还应该建立分项的年度课程计划，以保证教育目标的达成和办学理念的实现。

虹口区的各中学，从2009年开始，率先开始制定年度课程计划，以提高校长的课程领导力、教师的课程执行力，目前已经进行了三年的实践。

【教育局行政管理，监督和服务是核心】

教育局的教育行政管理，是代表政府从总体上对区域教育事业发展进行的规划、计划和协调，其基本任务是：第一，确保教育的方向性；第二，与区域国民经济和社会发展相适应，并能领先经济社会的发展；第三，按照教育发展的客观规律办教育、育人才；第四，制定区域教育发展规划；第五，建章立制，为教育的发展保驾护航。

为了促进学校的自主发展，教育局必须给自己定好位。不能越俎代庖，做区域内各级给类学校的总校长。有些地方遇到“教育局一管就死，一放就乱”的困惑，其根源还是因为教育局手伸的太长，管的太多，学校层面已经习惯于躲在母鸡的翅膀下过安逸的日子了，一旦让其自主发展，不乱才怪。

要保证学校能自主发展，教育局要着力做好两个方面的工作：

第一，加强监督

一是监督学校的办学理念和发展目标，看是否符合国家的教育方针，是否在法律法规规定的框架内；二是监督学校在组织教育教学活动的过程中，是否按照学校自己的章程规范办学，是否体现了学校自身发展规划的意图；三是监督学校的课程设置，是否在国家规定的总课时范围内，是否保证开齐开足各类课程；四是监督学校的各种教育教学活动，是否有利于学生的身心发展，是否做到了减负增效；五是监督学校在办学的过程中，是否关注教师的身心健康，给教师的专业发展搭建平台、创设机会。等等。

第二，提供服务

一是为学校提供诸如信息、咨询、资助等项目，鼓励学校特色多样化发展；二是通过教师进修学院等平台，开展教学研究活动，实施教师培养计划，提升一线教师的专业化水准；三是不同学校之间的沟通和交流活动，促成学校之间的协作，将学校的课改经验在更大的范围内加以推广；四是为学校的运作提供人财物方面的保障，不断提升教师的待遇，不断改善办学条件和校园面貌，营造和谐的育人环境和温馨的学习氛围。等等。