今年全国两会，江苏代表将联名提交议案，建议制定《中华人民共和国城市管理法》。议案建议，成立国家城市管理总局作为主管部门，与住建部“两块牌子、一套班子”。目前，这份议案草案已被参加全国两会的江苏团代表带上会，并将联名提交。（《现代快报》3月4日）

相比议案本身，笔者更感兴趣的是议案的两位起草者，一位是扬州大学的教授王毅，具有20多年城市管理研究经验，一位是南京市玄武区城管局的城管队员李奇鸣，长期工作在城管执法的第一线。略有些遗憾的是，这对理论加实践“黄金组合”提交的议案草案，显然要低于公众的期待值。

无论草案提出的理顺城市管理职能，还是立法改变城管部门的执法主体地位，抑或是成立国家城市管理总局，概而言之一句话，就是赋予城管一个合法的身份，提升城管执法的主体地位和归属感。

从城管部门的角度看，毫无疑问，最大的问题就是角色定位上的尴尬。正如王毅所说，现行的城管执法往往被质疑是“借权执法”，城管部门的行政管理相对处罚权，对应多个职能部门，如果这些职能来一个‘各归各’，都拿走的话，城管局便一项职权都没有。但事实上由于“城市管理”的定义并不十分明晰，城管部门常常又不得不充当“救火队员”的角色，维护社会秩序，管理市容市貌，甚至是拆迁现场都能看到城管队员的身影。权限与职能之间的冲突， 常常让城管部门左右为难。对此，通过立法的形式来明确城管部门的执法合法性和合理性，不失为一种解决途径。

然而，从更大的视野来看，解决了城管执法主体地位问题，并不足以让城管走出执法困境，也难以消除城管的负面形象，公众对于城管以及城管执法的种种质疑和争议，更不会因此而减少。很显然，所谓的“城管问题”并不仅仅指向城管以及城管体制，而是涉及城市管理的方方面面，譬如城市管理理念，低收入群体的就业，仅仅从城管利益最大化的角度来考虑问题，显然是避重就轻。

更重要的是，有了身份的城管，只要他们所承担的行政职能没有改变，评价城管工作的考核标准没有改变，那么他们的执法方式就不会有根本上的改变，他们所面临的执法困境就依然会存在。同样一个城管队员，因为统一的制服，有了更高级别的主管部门，有了一个合法的身份，就会在执法中变得更加文明了吗？不排除这样一种极端情况，某些城管会因为有了合法的身份，甚至会在执法时变得更加有恃无恐。

确切地说，“城管”指的不是一种特定的职业身份，而是城市管理者的管理思维和行政智慧。作为职业的城管在一个城市中是什么样的形象和定位，很大程度上决定于城市管理者想要打造一个什么样的城市。如果我们总是要求城市必然整齐划一、一层不染，把城市形象定位于表面上的光鲜亮丽，甚至为此而不顾及低收入群体的生存权，那么无论立多少法、成立多少部门，城管都难以逃脱被质疑的命运。相反，如果我们的城市管理变得更加人性和宽容，尊重弱势群体的切身利益和诉求，慎用权力，不滥用执法，那么城管所面临的所有问题自然会迎刃而解。

世界上所有的城市都需要管理，但并非每个城市都有城管。所有的城市都有游街小贩，但并不是在所有城市他们都会被驱赶。每当我们追问城管与小贩之间的“猫鼠游戏”何时终结的时候，不妨想想纽约自由女神像下那一排卖热狗的小贩。

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