12月6日《东方早报》

    十八届三中全会通过的关于全面深化改革的决定中，专门有一节谈论建设城乡统一的建设用地市场，这引起市场无限遐想，一时间关于小产权房转正的猜测喧嚣不已，引得国土资源部、住建部急忙出台措施，严格打击在建、在售小产权房。同时，一些解读对农村土地入市的积极预测，让很多资金对于投资农村土地伺机获利充满期待。这种期待能否成真，也是未知数，因为马上会出来各种辟谣式解读。

     被土地市场顽疾压抑很久的各界，对一个重要会议出台的决定持有积极的心态，无可厚非。而很多反驳的声音，也似乎很难说就一定不对。之所以出现不同声音，恰恰因为决定中很多说法具有不确定性。

     先看“建立城乡统一的建设用地市场”，这该如何解释呢？先不论与五年前的十七届三中全会决定提到的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”相比，仅仅减少了“逐步”两个字，而缺少实质性进展；更重要的是，何谓“城乡统一的建设用地市场”？

     “城乡统一”好理解，就是城市建设用地和集体建设用地同等对待。但是如何理解“市场”呢？要知道，市场从来就有两种基本的解释，一个是把市场作为交易场所，比如农贸市场、股票市场、期货市场；另一个解释是对交易行为的总称，它不仅包括交易场所，更偏重于指交易的行为特征，可以说所有产权发生转移和交换的关系都可称为市场。所以，当我们说市场经济、市场原则的时候，就不是指场所，更多的是在讲一种平等、自由、互惠的交易行为。

     对市场的定义不一样，最终改革的内容和实质就大不相同。比如，如果把市场定义为交易场所，那么，“建立城乡统一的建设用地市场”就是让城市和集体的建设用地在同一个市场上交易，很可能就是让集体的被政策允许上市的建设用地，在以前城市建设用地交易的平台上进行买卖而已。而如果市场是指代交易行为，那么，在中国当前的土地交易体系里，“建立城乡统一的建设用地市场”就包含赋予集体建设用地更多的，或者说是与国有建设用地同等的权利的意思，让它可以平等入市。更直接地说，就是要最终达到国务院发展研究中心“383改革方案”说到的那样，要建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。

     到底会向哪一个方向改革，还真是颇让人费解。比如两部委严格打击小产权房，可以理解为当前形势下的临时刹车行为：如果任由各种声音刺激小产权房交易，导致各地兴起突破规划建设小产权房的狂潮，那么，最终真正具有改革意义的措施出台也不能扭转混乱局面；当前的“打压”，是为真正有效的解决方案出台奠定稳定的市场环境。但是光严格打击，而不给出对大量存在的已售小产权房的处理思路与方案，又让人觉得，高喊严格打击只是重复过去一贯的做法，政府并没有真的打算根据统一市场的原则来分类解决小产权房问题。

     要理解“建立城乡统一的建设用地市场”，可能更需要从决定中那一节后面的详细描述中来解读。但是，仔细读下去，还是有点疑问。比如，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，看起来这句话给农村集体建设用地放开了巨大的市场空间。但是且慢，何谓“集体经营性建设用地”？这个词从来没有过明确的解释，到底该如何理解？

     和前面的“符合规划”联系起来，对集体经营性建设用地可以有两种理解。一是按照现状规划来，当前是集体建设用地，且用于经营性用途的，就是集体经营性建设用地。按照《土地管理法》，集体建设用地仅包括三类：乡镇企业用地、宅基地、集体公共设施和公益事业用地。后两类明显不在按照现状来划分的集体经营性建设用地范围内，那么就只剩下乡镇企业用地符合定义。

     持这种看法的是中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文。他认为：“也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。”可是，如果仅仅规定在这样一个狭小的范围，改革的意义就荡然无存了。因为即使是2004年的《土地管理法》修正案也已经认可，在“因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”的情况下，集体土地的使用权是可以出让、转让或者出租用于非农业建设的，更不用提各地自行出台的集体建设用地流转办法，已将各类集体建设用地实质性地推入市场进行交易。可以说，按照陈锡文先生的解释，公平似乎并不是主题，不逾越才是重点。那么，大家对此次改革的期待可以休矣。

     对集体经营性建设用地还有另一种解释，就是以是否符合未来的规划来定。现状是集体建设用地也好，是集体农用地也好，如果在城市规划圈内，而且被规划用于经营性用途，就是集体经营性建设用地。这样的界定，与决定里同一条所说的“缩小征地范围”是相符的。

     缩小征地范围，如何缩小？公益性用地，全世界都是政府购买或者征收，那么能缩小征收的，自然就是用于经营性用途的，这和十七届三中全会决定里说的“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”意思一致。如果做到这一点，就说明征地制度会切实改革，当前的城市土地利用制度将完全颠覆，城市内也会有集体建设用地，不再要求城市土地全部归国家所有。

     在这个意义上，城乡建设用地的平权与平价才可能实现，才能真正跳出现有征地制度的窠臼，从而真正具有改革意义。

     如果期盼这么多年，仅仅换来乡镇企业用地的平等入市，未免难以让各方满意。即使是陈锡文先生，也认为“我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一”，那么另一方面还要求只允许乡镇企业用地进入市场，这无疑是对前述论断的违背。

     社会各界都认为，当前的征地制度与集体土地权益设定都存在重大缺陷，那么平等地让农民行使土地权利，在规划与用途管制约束下，同等入市，应该是很自然的预期。十八届三中全会的决定，在字里行间隐约透露出这种改革意向。真正想要确定改革的走向，只能期待接下来改革的具体政策内容了。