发于5月26日《国土资源报》大地时评版

集体建设流转的主体牵涉到两个方面，即转出方和转入方。而这两类流转主体的设定，对于土地流转的效率有着重要的意义。

对于转入方的设定，主要是考虑范围问题，即哪些主体可以参与获得流转的集体建设用地。在此问题上，应该考虑的是转入方的放开，即不需要进行任何特定的设置，允许境内外的自然人，法人和其他组织参加流转土地的竞争性获得过程。

在此可以参照国有建设用地使用权的出让规范中对出让人的规定的演进，来体会这样设定的含义。在2002年的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（部11号令）对参与获得土地的主体没有做特别规定，现实中一些地方政府在土地出让时设定了许多限制性条件，出现变相的定向出让行为，妨碍了市场的公平公正原则，也反映出在此环节容易出现腐败行为。到2007年出台的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（部39号令）中对此进行了特别强调：“对中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。    出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。”

将集体建设用地进行流转，即用市场化方式来配置，那么就必须对所有的用地者放开，即所谓的开门做生意，来的都是客，不能对客人挑三拣四。这样才能体现市场的公平、公正原则，也才能形成一个活跃的土地市场，在竞争中体现出集体建设用地的应有价值。

对于出让主体的设定，重点不在主体的范围，而在主体的权利人确定上主体范围的设定上。《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里明确了可参与流转的集体建设用地的范围：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目”的，以及“依法取得的农村集体经营性建设用地”。流转主体就是与此范围对应的土地权利人。

但目前我国对于集体土地所有权人的设定一直存在一个模糊的地方，到底谁才是集体所有权人。集体所有制原来表述为“三级所有，队为基础”，这种表述在土地确权登记时，就让人无从下手。物权法里对集体所有权主体的规定，基本意思是权属清晰的，该归哪个层级的集体经济组织就归谁所有。如成都等地已经出台的集体建设用地流转办法中也大多沿用了此规定。

对于权属清晰的土地，按此确定所有者是没有问题的。对于权属不清的土地，应该考虑一个基本的处理原则。从制度经济学的基本理论来看，在所有权和使用权分离的情况下，所有权主体的设定应该尽量接近权利行使人。所有者离使用者层级太远，交易成本的增加，使得权利实际代理人可以上下其手，利用其直接支配权获得个人利益，损害资源利用效率。这种损失从企业管理的理论也可以得到印证，而我国国有土地的所有者虚位问题一直都是阻碍我国土地利用效率进一步提高的根本性问题。

因此，对于权属不清的土地，应从减少交易成本，利于监督，防止腐败的角度出发，将其尽量确定为村民小组所有。而不论权属如何设定，所有的集体建设用地的流转主体都面临着所有者和代理人分离的问题，具体的解决方式只能是大力推进村民集体经济组织决策民主化的制度建设。