发于2009年1月13日《国土资源报》的观察家栏目。

上一篇文章讨论过重庆市农村土地交易所的地票制度，如何用更灵活的市场手段来促进农村集体建设用地的复垦和用地指标的流转。

“城镇建设用地的增加与农村建设用地减少相挂钩”的提出与试点以及地票的出现，都是当前各级政府在耕地资源有限的情况下，为协调“吃饭”与“建设”所做出的制度创新。但是不论有多少种创新，不论如何进行空间的腾挪置换，都有一个基本前提：耕地的总数量和质量不能降低，不能以牺牲耕地来实现城市建设用地的规模扩大。因此，如何确保地票对应的复垦耕地质量和数量成为关键问题。

《重庆农村土地交易所管理暂行办法》规定，在核发地票前：区县（自治县）国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证（即地票）。由此可以看到，在验收复垦数量和质量环节，重庆仍然沿用了以往相关制度中的程序。不论是《中华人民共和国土地复垦规定》，还是《农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》都有过类似的制度设计，各地在实践中也基本采取这种国土资源行政主管部门验收确认的方式。

应该看到，这种行政部门全盘负责验收确认的做法，效果也不尽如人意。否则，就不会存在大量“占而不补”，“多占少补”和“占优补劣”的现象。究其原因，地方政府对于使用指标的利益和兴趣，远远大于去补充耕地。作为地方政府来说，它既是复垦耕地带来用地指标的受益者，又是复垦验收的把关者，还是复垦成本的支付者。花少点钱，办更多事，得到最大利益，是经济人的基本假设。而一些地方政府往往在复垦问题上持有相同的考虑，这就使得它作为把关者很容易与复垦的实施机构形成一种默契或者说共谋，复垦质量和数量能否达标没关系，验收可以通过，指标可以拿到就可以了。长此以往，国家的耕地保护和粮食安全问题将受到极大的侵蚀。

如何解决这个问题，如何破除这种默契和共谋局面，同样要从经济学的基本原理出发，即通过利益制衡机制，在经济关系中使得双方有着利益上的冲突，才会自然地保证交易的质量。举个例子，假设我开了个餐馆，每天要去采购很多菜，如果是我自己去市场买，会考虑如何用最少的钱买到最好的菜，绝对不会去和卖菜的商贩共谋，说你给我一般质量的菜，然后我多给你点钱，你给我开全额发票，然后私下给我点回扣。但是，如果派一个伙计去买菜，只怕后面说的给回扣的事情就成真了。从经济学观点分析这个现象，就是因为我对自己的财产有无限的责任心，我和小贩之间有着利益冲突，我要花少钱买好菜，小贩要把菜卖出高价，那么双方会形成一种制衡，最终以双方可接受的价格成交。毕竟，一个人去和别人共谋自己的财产是不可能的。但是，我的伙计拿我的财产去和别人做交易，很容易产生这种交易质量下降的情况。

在复垦验收中，耕地复垦得不好，它未来利用产生的价值与地方政府没有直接关系，地方政府考虑的是换指标问题，它和复垦实施单位形成合谋，会节约双方的成本，但是损害的是未来使用这些复垦耕地的人们。因此，从制衡共谋的角度出发，就要基于复垦质量建立一个利益冲突者之间的制约关系。

很明显的，这个利益冲突者就是未来复垦耕地的使用者。将它引入复垦验收环节，就会产生大的变化。如何引入呢？在复垦立项开始实施前，可将未来复垦的耕地标准公布，并确定这些耕地未来的使用者，可以在集体内部分配，也可一次性公开转让给某个规模经营着。同时在验收环节中，既要求有技术性的验收标准，又必须获得复垦耕地使用者的签字同意，才能通过验收。由于未来的使用者在复垦耕地上有着长期的收益存在，他很难与复垦实施机构形成合谋，把一个不合格的复垦耕地也同意验收为合格。这样的设计，就可以在很大程度上提高复垦的质量。

当然这只是个基本的构想，在实施中还会遇到更多制度设计的细节问题，比如如何隔绝地方政府对复垦耕地使用者的压力，如何设计验收流程，双方在验收标准上有异议如何进行裁决等。但是这种引入利益冲突者进行制衡的方式，是解决共谋问题的一个基本思路。通过利益制衡的设计，对复垦质量的提高有着更好的制度保障。