发于2月24日国土资源报观察家栏目。嘿嘿，就是说，明天发。

土地规模化经营的趋势不可逆转，地方政府如何参与其中，值得思考。

与男耕女织的小农生产不同，现代经济是以规模化使用各种生产要素来提高产出能力和效益。各种生产要素通过分享收益的方式，向有需要的生产者集中。比如,一个好项目通过股市融资或者银行借贷筹措资金，实质就是资金的规模化使用，股民和储户以分红和利息为纽带参与其中。而现代企业雇用大量员工，是人力资源规模化使用。作为另一个生产要素的土地，在现代生产中，尤其是在现代农业生产中的规模化经营，也是一种必然——规模效应对各种资源都适用。

取得巨大成就的家庭联产承包责任制，也带来了一个无法回避的问题——土地的细碎化，成为在我国实现土地规模化经营的一个障碍。中央政府从制度建设方面做了很大努力，以破解土地细碎化与规模化经营之间的难题。一方面，不断强化土地承包权的稳定性，如《物权法》中将土地承包权明确为用益物权，十七届三中全会决议要求将现有承包关系保持长久不变；另一方面，通过下发文件政策鼓励土地流转，走向规模化经营。

一些地方政府在中央政策推动下，对已经自发出现的土地规模化经营进行了规范和引导，也有的地方用了更带主动意味的词“着力推进”。地方政府在土地规模化经营中大有作为，但必须清楚该如何作为，其行为边界又在哪里？

地方政府一定要坚守一个界限，即今年一号文件里所说的：“坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。”土地承包经营权是物权，具有排他性。作为承包权人的农民，是土地流转的绝对主体，其决策不受干预。这种干预包括地方政府对于土地集中的直接命令，也包括其他形式的干预。有地方的做法是，政府和实施单位形成一个土地整合项目协议书，交给村民大会讨论，经三分之二以上的村民同意，形成土地整合决议。用民主投票方式来推进土地集中，恰恰是犯了“民主暴力”的错误。民主投票仅用于决定公共事务，个人财产权利是不能用投票来处置的。就像我有两台电视，一台常年闲置。即使有一万个人投票，都同意我捐出这台电视给慈善机构，也不能以此为依据强制我捐献。这样的投票，是对民主投票机制的滥用，也是是对个人财产的一种野蛮侵犯。政府一定要控制自身的政绩冲动和其他利益诉求，切实尊重农民在土地流转和规模化经营上的主体地位。

规模化经营会带来好的效益，它自然会吸引农民共同参与。如同任何一个资源集中使用的过程，规模化带来的效益增加，会通过用地一方和农民之间的谈判来分配。这样的利益分割过程，也许很费时，也许会出现一些波折，但正是这样一个农民自己判断，自己决策的过程，使得各种合约会逐步完善，也使得农民能更深刻地理解自己手里掌握的土地权利的涵义。每一个农民真正体会到土地的价值以及自身对土地的稳定权利，才能让他热爱土地，珍惜土地。

尊重农民的主体地位，也会让政府避免强制规模化经营可能带来的尴尬后果。农民主导的土地规模化经营过程，出现预期收益的降低，农民会认为是正常的经营风险，自己承担责任。如果政府强制集中，在收益不如预期时就会面临农民的指责，损害政府的公信力。以前有过地方政府以农业结构调整为名，强制农民种植指定的作物，赶上滞销，政府尴尬收拾残局的案例。

流转的决策由农民自己来定，政府在此问题上，切勿越俎代庖，要做的是为土地流转和集中做好相关服务。农民最缺乏的是信息渠道和法律知识。今年一号文件对此有精确的描述，我想可以总结为两点：一是做好土地承包经营权的确权登记，为流转奠定基础，二是“发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务”。