发于本周二《国土资源报》观察家栏目。

12月4日，在被国务院批准成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”一年半后，重庆市在城乡土地市场一体化改革上迈出了一大步——被称为“中国首家农村土地交易市场”的重庆农村土地交易所挂牌成立。

该土地交易所的最大创新之处，在于农村建设用地的流转方式上：通过把农村建设用地复垦新增的耕地数量转换成地票，在交易所内以公开竞价方式流转；竞得地票者获得在城市规划区内寻找同等面积地块进行开发的权利。地票的出现，是将农村建设用地减少与城镇建设用地增加进行挂钩，以市场手段解决农村建设用地集约利用难题的一个创新之举。

近年来，我国农村建设用地利用粗放的局势愈加突出。据公安部的户籍统计数据，我国农村人口近10年来每年减少约在1000万~1500万之间，而以占农村建设用地大头的农村居民点用地面积来算，全国农村居民点总面积呈缓慢上升趋势，农村人均居民点面积由1997年的196平方米，上升到2007年的218平方米。

这种“人减地增”现象的出现，源于我国农村建设用地缺乏有效的退出机制：农村人口迁移进城，但宅基地缺乏有效的补偿途径，使其宁愿空置也不愿腾退，形成所谓的“两栖占地”。同样由于缺乏补偿机制，历史上积累下来的大量农村空置、闲置建设用地也无法进行复垦。而婚龄人口占地、集体建设项目占地等一些新的用地需求需要不断满足，这种“只进不出”的农村建设用地使用方式，造成了当前农村建设用地的总规模不减反增，农村人均建设用地面积越来越大的局面。因此，如何建立起农村建设用地退出补偿机制，是优化城乡土地资源配置，推进农村土地节约集约利用的关键。

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中提出“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”。随后在一些省份开展的“增减挂”的试点工作，就是解决退出补偿机制的一个尝试。其重点是通过设立项目区，把复垦地块和占新地块点对点地联系起来，确保项目区内城乡建设用地的“增”“减”平衡。“增减挂”试点取得了一定效果，但是也存在亟待完善之处。比如先使用建设指标后复垦偿还的方式，地方往往会重使用轻偿还；以事先约定的固定方式补偿复垦地块居民，无法参与建新地块出让后的溢价分配；点对点式的挂钩，只能在临近的行政区域内开展，不利于其广泛开展从而发掘出最有复垦潜力和效益的地块。这种方式类似于古代市场上的“以物易物”。

重庆的地票好比是作为一般等价物的货币，在农村土地交易中起到了桥梁作用。达到复垦标准的耕地先兑换成“货币”——地票，地票通过公开竞价流转后，在更广阔空间内具有用地选择权。这种方式很好地弥补了当前“增加挂”存在的一些问题，一是形成了先复垦后用地的流程，解决了复垦不到位的问题，一般来说，先劳动再付报酬，比先付报酬再劳动，能获得更好的劳动效果；二是地票的竞价方式，将只发生在建新地块的市场定价形成溢价方式，部分转移到复垦地块上，复垦地块所在的集体或农户能分配到更多收益；三是地票的大范围可用性，使得土地资源的优化使用可具灵活性。

需要注意的是，如果货币的发行与流通的实物不对应，则会对经济运行产生恶劣后果，最典型的是多发行货币，造成通货膨胀。重庆的地票要起到撬动集体建设用地流转，提高节约集约利用的效果，必须紧抓一点，就是地票的发行数量必须与同数量的达到标准的复垦耕地对应起来。否则，复垦的少，或复垦质量不合格，集约利用只能成为空谈。

如何确保发行的每一张地票后都是“真金白银”，重庆现有的制度设计仍是由国土资源行政主管部门进行验收并核发地票。这样的制度如果在过去没有解决复垦耕地的质量和数量难题，也难免让人担忧它在重庆的应用效果。管理学上有一个著名的比喻，木桶能装多少水，取决于木桶最短的那块板。

同样，一个好的制度创新能取得的最终效果，不在于它的最亮点，而在于它的每一个环节是否都匹配得以同步提高。如果没有把好复垦验收关，重庆的整个创新成果将会大为失色。因此，地票虽好，确保地票所代表的真正价值，更是必须要考虑的重要创新。