本文发于8月某周的国土资源报大地时评版观察家栏目，具体时间忘记了。估计没几个人感兴趣，姑且滥竽充数，大家想看就看。

8月13日，国务院常务会议审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。《纲要》中特别强调，要“统筹区域土地利用。根据各地区土地资源条件、利用现状和潜力，加强各类主体功能区域的土地利用调控，实行差别化的区域土地利用政策，强化对省级行政辖区土地利用的调控。”

对有着不同特性的对象实行差别化的管理政策，做到物尽其用，提高收益水平或管理效率，是管理学中的一种常见方法。如学校对学生实施因材施教，央行对居民购买第一和第二套住房分别采取不同的首付比例和贷款利率，在企业的管理中更是广泛应用于员工管理、市场、产品和服务的管理等各个方面。差别化的管理政策，是各种管理中的如何理解差别化的区域土地利用政策，应该从前后文寻找答案。在土地管理中，差别化的管理也早已得到应用，如在制订新增建设用地有偿使用费和工业用地控制指标以及最低价的等别时，针对各行政单元，在计算的基础上，分别考虑东中西部的地区差异和是否贫困县等因素，进行了等别的调整，更多地给予经济落后地区和贫困地区政策倾斜，在实践中也取得了较好的效果。

差别化的区域土地利用政策，从字面理解就是针对不同的区域采取有差异的土地利用政策。在此基础上，从《纲要》中此提法的前后文中的含义中可以更深入地了解其内涵。

首先，应该理解到，之所以采取差别化的区域土地利用政策，是基于各区域在土地利用的基本条件上存在明显的差异，即《纲要》中提到的“各地区土地资源条件、利用现状和潜力”。这种差异包括两个方面，第一是区域的土地资源天然禀赋，即土地资源条件，在不同的地区之间有着明显的差别，如浙江是“七山二水一分田”，而平原地区的河南省，耕地面积占到省域总面积的47%。二是各地当前的土地利用现状存在差异。比如广东东莞市随着工业化和城市化的快速发展，建设用地总规模从1990年的50万亩增加到2003年的142万亩，同期耕地和园地从168万亩减少到94万亩。而在中西部一些地区经济增长较慢，每年的农转用指标都有节余，与东部地区对指标如饥似渴的需求形成鲜明对比。

其次，实行差别化的区域土地利用政策是“加强各类主体功能区域的土地利用调控”的一个手段。主体功能区域的划分在很大程度上是基于上一节各地土地利用的基本条件。比如一些地方建设用地存量规模巨大，耕地面积急剧减小，生态环境和耕地保护成为最需要关注的问题，而存量土地由于产业升级、迁移有着广阔的优化空间，就会被划为“优化开发”地区；而另一些地方，工业欠发达，建设用地规模小，且土地资源相对比较丰富，那么就会被划为“重点开发”地区。同理，也可以划分出“限制开发”和“禁止开发”地区。通过差别化的区域土地利用政策，是实现主体功能区域划分初衷的一个重要手段。对于优化开发区，从规划和指标上形成强制性约束，迫使其重点在优化存量土地上下工夫，推动地方发展方式的转型和产业的升级。对于重点开发地区，则可以采取相对宽松的指标管理。当然这种宽松只能是相对的，是基于可持续发展的理念下的适度宽松，而不是随意的大开口。不论何时，我国土地资源高度稀缺，必须集约节约用地，这一基本思路都是必须坚持的。

正是由于以上的原因，实行差别化的区域土地管理政策在一定程度上可以强化对省级行政辖区土地利用的调控，并且在统筹区域土地利用上发挥作用。但是也必须要考虑到一些相关的技术问题。比如，如何获取到各地真实可靠的现状信息；划分不同区域是制定差别性政策的前提，那么在划定不同类型的区域时如何建立一个科学合理的分类标准；在划分区域后，如何制订有差别的区域土地利用政策，确保不同区域的政策符合此类区域的土地利用现状和未来产业发展需要，等等。就像一个因材施教的老师，他必须要对不同的学生有一个全面准确的了解，而且对其学生的才能特长与潜力方向的判断足够准确，同时还要制订出最适合这个学生发展的教学方法。这无疑是一个非常具有难度的工作，对于制订差别化的区域土地利用政策同样如此。

就目前来看，通过差别化的土地利用政策，来推动各地集约节约用地，促进产业升级和经济可持续发展，也是当前相对较可行的、也有较好效果预期的政策路径。当然这种判断的基础在于，解决前面谈到的一些技术问题。这无疑是近期制订差别化的区域土地利用政策的最重点工作。

从市场化配置土地资源的大改革方向来看，真正的差别化土地利用与其他市场中的差异化经营有着共同的本质，即资源的使用者会利用自身掌握的各种资源做出对自己最有利的资源利用方式。但是由于政府管理体制、产权与税收制度等各种相关改革还没有进展到这一步，无法实现管理和产权制度大框架一致且稳定的基础上发挥用地者个体差别化利用土地的模式。