今天的国土资源报观察家栏目文章。专业一点，想读就读，不想读就跳过去。  

    以前谈到过差别化区域土地利用政策问题，这次谈谈差别化政策之外的利益平衡问题。

    从世界范围来看，如果政府针对不同区域制订了差别化的政策，对某些区域推动其发展，而对另一些地区具有约束作用，那么一般都会对后者进行一定的利益补偿。大致有两种补偿方式，一种是中央政府转移支付，直接补贴给后者，此为纵向补偿，是一种非市场化的直补方式，在我国当前的财政体制中大量存在；还有一种是在两地区之间做一个利益平衡机制，即从政策受益者那里收取一定的费用转移用于补贴受约束地区，这种方式往往采用一些市场化的操作，通过交易某些指标来进行。比如，美国进行跨流域管理时，为加大流域上游地区农民对水土保持工作的积极性，采取了水土保持补偿机制，即由流域下游水土保持受益区的政府和居民对上游地区做出环境贡献的居民进行货币补偿。在全世界范围内应用更广泛的是区域的生态补偿机制。在我国这种补偿机制也已经出现，如，２００７年１１月１９日，江苏省通过了《江苏省环境资源区域补偿办法》，在省内的一些河流按照交界断面水质超标的吨数，乘以每吨补偿标准，由造成污染的上游支付给下游补偿资金。

    由于资源的有限性和生态的关联性，通过政策约束，使得一些地区在利用本地自然资源时必须考虑到其他地区而有所控制。这种约束给本地带来的是收益的减少，但是对整体收益的增加是有贡献的。如果一味强调受约束地区的贡献，而不进行合理补偿，必然会带来强烈的主观不公平感以及客观的发展落后，刺激该地想办法突破政策约束寻求自身更大收益，一个对更大区域有利的政策就难以得到有效实施。就像二战后的英国政府，推行土地发展权国有化，实行全面“涨价归公”，而不是补贴发展权受限的农民，受到重重阻力，最终该政策只能宣告失败。包含着最正确思想的政策也需要合理的利益分配机制，否则就像无水之舟，别提扬帆远航，连港口都出不了。

    回到差别化的区域土地利用政策，其政策原文是：“根据各地区土地资源条件、利用现状和潜力，加强各类主体功能区域的土地利用调控，实行差别化的区域土地利用政策，强化对省级行政辖区土地利用的调控”。可以看出这种差别化应该体现在两个方面：一是根据主体功能区域的分类实行差别化，比如下拨相关用地指标时，重点开发地区的指标会大大高于优化开发和限制开发地区的；二是省级行政区为单元实行差别化，依照东中西区域的经济发展水平和产业发展阶段，在用地指标和管理目标上会有所差异。因此，差别化会体现在省内行政单元之间，也会体现在省与省之间。

    对于省与省之间的差别化，从目前来看，还没有足够的政策和制度基础去建立起一套通过市场交易相关指标来实现区域补偿的方式。最近的政策刚刚重申，根据《土地管理法》和《国务院办公厅深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（国办发明电[2004]20号）的有关规定，未经国务院批准，不得跨省域进行耕地占补平衡。由于没有实质开展过跨省的收益均衡机制，一些技术细节，比如交易的指标是什么，交易的数量如何落实，监管如何进行，都缺乏明确的思路。因此，省之间的差别化在目前还可以通过国家财政转移支付来完成，将各地统筹收归国家的土地相关税费在省之间合理分配，照顾那些在耕地保护，生态安全方面做出更大贡献的省份。

    省内的差别化通过市场机制做到收益平衡，在当前的实践中已经有了很多经验。东部一些省份已经有过多年的省内跨区域占补平衡实践。一个省内的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类功能区域如何通过某个指标的交易来实现利益平衡，核心要点是交易的指标是什么以及各地初始指标如何确定。有了这两者的明确，省内的交易方式以及监管都可有足够的经验可借鉴。

    就交易指标来看，最直观的莫过于农转用指标。更重要的是，如何设定各地的初始指标，使得形成指标的盈余与亏缺方，最终以盈补亏，实现市场交易与收益均衡。可以设想，把本省的年度农转用指标按照各行政单元的耕地保有量进行均分（或者辅以人均耕地数量以及人口数形成一个综合的分配方案），对于限制开发和禁止开发地区来说，其分得的指标数会大于其年度利用规模，而重点开发和优化开发地区，会成为指标的需求方，那么在市场上，让双方就指标的转移自发形成交易，就可以实现土地用途转换收益在不同的地区之间的分配。特别是，限制开发和禁止开发地区往往是补充耕地的供应方，通过农转用指标的交易和代保指标的交易这两种市场机制的补贴，再加上国家财政给予的直接补贴，这两类地区就可以实现不开发得发展的目标。这套方案的实施还必须注意如何将好处落实到为此做出贡献的农户头上。

    总结一下，差别化区域土地利用政策，可通过国家财政直补与市场交易形成的补贴来实现收益的区域均衡。对于省之间的平衡，近期内通过国家直补进行，远期可考虑逐步试点，先实施两省结对的市场交易指标方式，后实现全国范围的指标交易。对于省内平衡，则是完善指标省内交易的各种技术细节，推动市场交易形成利益均衡机制的完善。