前段时间看到中国青年报有一篇报道，讲的是中国首例失地农民告政府不收回闲置土地的诉讼。今年 7月4日，浙江海宁市（隶属嘉兴市的县级市）15户农户 向嘉兴市人民政府提出复议申请，要求海宁市人民政府收回2002年被征收后闲置至今的土地，并交还给他们恢复耕种。嘉兴市人民政府做出不予受理决定。7月26日，农民们向嘉兴市中级人民法院提起了行政诉讼，请求法院判令嘉兴市人民政府受理他们的复议申请，法院认为起诉符合法律规定而受理了该案。有评论认为，这场诉讼有利于鼓舞民间的力量来监督地方政府土地违法行为，通过诉讼引入司法机制，以多方力量来共同监督地方政府在土地问题上依法行政。

对该诉讼能带来的积极和普遍效果的良好期望，以及希望找到新方法来制约越演越烈的地方政府违法用地行为的热切心情，是可以理解的。但是良好的愿望能否实现，或者说这样的新方法是否具备被学习、被推广的生命力，值得商榷。如何有效地杜绝以地方政府为主体的土地违法更值得深思。

单从土地闲置来看，我国的问题已经非常严重，国土资源部通过对各地自报数据进行汇总后发现，到2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置 土地107.93万亩，空闲土地84.24万亩，批而未供土地203.44万亩，三类土地总量为395.61 万亩。而不在规划区内或者没有被地方政府上报的闲置土地应该也不是个小数目。

高层政府解决此问题采用的一贯思路就是派检查组下去查访，同时要求各地按照《闲置土地处理办法》进行处置。但是该思路在执行中成效不彰，和数量庞大的闲置用地面积相比，各地只是零星地有一些收回限制土地的报道。

为什么地方政府不严格依照规定，只要土地发生闲置就收回呢？有企业自身躲避检查，制造投资假象的因素，但是大家在一个地方待着，地荒没荒，厂子建没建，地方官员不至于连这个都判断不出来。主要还是因为出让土地的地方政府和用地的企业之间有着太多的利益关联。企业是地方政府引进的，没有完成计划的投资，地方政府招商引资的实效打了折扣，本身脸面上也挂不住。更不用说在每年严格的用地指标控制下，这些出让的工业用地有多少手续不全，甚至是违规性质的，地方政府收回时难免心虚，收回后还怕对未来的投资吸引力造成影响。地方政府收回这些土地如何处置还是个问题，真的退回给农民耕种，肯定心有不甘。不管有没有闲置，保持现状，大家都省心。非要主动去收回，地方政府工作量大不说，还要承担很多风险，实在没有动力去主动处置闲置用地。

那么会不会出现象前面某位专家希望的那样，未来有很多失地农民通过诉讼的方式来制约土地违法情况的出现呢？从到目前的实践来看，只怕很难。每年失地农民至少上百万，这些年来累计下来的闲置土地所牵涉的农民也至少以百万计，直到最近才出来这么一个诉讼，说明了这个途径对于农民来说非常艰难。

从我们日常的生活经验来说，我有个液晶电视看得好好的，你非要低价买走我的，随后又转给第三人，这个人拿它当镜子用。一般来说，我不会想到要以他不拿电视当电视用这个理由来要求你归还电视。即使这个东西当初是被你强买的，我只会对你的强买行为有意见，告法院也只会以此作为诉讼理由。不是行业内人士，可能鲜有人知道对闲置土地是如何处置的，更少有人会想到可以把闲置土地退回给集体交由原来的农户耕种。在这里我们不讨论收回闲置用地在法理和效率上的对错，想想让农民去面对这个与常理相违的逻辑和做法，实在有些难为他们。所以各地农民大多以补偿过低或者不到位为理由向政府讨说法，到现在才第一次有农民用闲置土地处置后如果交还集体，集体还要交给我耕种这么一个拐了弯的理由来要政府处理闲置土地。

按最好的结果假设，这个案子农民获胜，经过广泛宣传，其他地方的农民会争相效仿，最终起到全面打击闲置土地的行为的奇效吗？这样的设想大概会遇到以下的困难：一是如果抛荒的土地补偿都到位，按照国家规定该补的都补了，农民即使知道这个途径拿回土地，但从基本的经济观念和思维逻辑来说，人们很难就对方已经按规定给与赔偿后获得的事物再申请自己的权利。二是如果补偿不够，农民的希望也不过是政府多补偿一些，而不会想到要回土地，因为政府一贯在征收土地上表现出来的强制性和不可逆性留给民众太深刻的印象。三是实际中的返还很难操作，《宪法》和《土地管理法》都有集体土地所有权转移为国有的条文，却没有国有土地如何将所有权转给集体的规定。如果保留国有以临时用地的方式让农民耕种，农民缺乏安定感，愿意继续耕种的只怕很少。很多闲置土地要么已经做了基础设施，要么围了围墙，耕种起来不方便不说，整理成耕地的成本谁来出，花大价钱整理成耕地却不过是用于临时耕种，谁愿意做这个赔钱买卖。四是，农民历来都有“畏诉”心理，尤其诉讼的对方是政府的时候。

应该看到，土地被征收后与农民在产权上的关系已经完结，其后的出让和闲置是地方政府和用地方之间的事情。与土地闲置直接相关的这两方，在处理闲置土地的过程中损失很大或者成本很高，闲置对双方的损失反而相对低，两害相权取其轻。真正对土地闲置感到责任感的是最高层政府，但是除了常用的巡查督察方法外，实在找不到好的方法在一个直接相干者都缺乏动力改变而一致隐瞒信息的死局中寻求新的解决之道。

这样的情况在当前的其他土地违法行为中常常出现，最近作为违法监察重点的“以租代征”就是同样类型的一个死局。与此直接相关的主体有三方：被租用了土地的农民，用地方和地方政府。对于农民来说，把地租出去，不但可以获得稳定且相对种地或者被征收更高的租金收入，还能保留土地的所有权，无疑这是他们的更优选择；对于用地方来说，可以不受每年有限的用地指标限制，规避土地审批复杂的程序，还可以免交耕地开垦费、耕地占用税、土地管理费等费用，何乐不为；至于虽非直接交易双方但必然知情的地方政府，可以在指标之外找到不激起民众反对的方法得到土地来留住企业当然是它愿意看到的，而且很多“以租代征”的土地被用于修路和做一些基础建设，用地方就是政府自身，它也乐得采取这样的方式来用地。

这样就出现了一个吊诡的结果，与违规用地直接有关的三方，都好像对土地不负责任，都没有合法用地的意识；在等级序列上最遥远的中央政府却对合法用地、集约用地承担着最大的责任。但正是这遥远的行政等级序列，庞大的中间广泛的违法行为，使中央的任何约束和督察行为执行起来都那么的力不从心。

按照一般违法行为的特点来看，直接相关者中间必有一个受害者，“以租代征” 却找不到受害者，直接相关的三方在其中都有收益。也许我们要反思的不是如何去惩罚这三个参与方，是要考虑如何通过法律的完善，产权的重新设定来使违法行为在实施时就会产生直接的受害者，而受害者的权益可以立即得到法律的保障，这样才可以从最根源上防止违法行为的出现。

具体到这一类土地违法行为来看，关键就在于现在的法律没有赋予民众对自己的土地财产受保护的支配权，而给与地方政府不受限制的征收权。由于农民土地权益缺乏保障，相对于被征收的低价和一次性彻底丧失土地权益，只要能创造出一个更优的选择给农民，就可以做到虽然违法但是只有受益者没有直接受害者的三赢局面。农民对于不属于自己的权益，缺乏足够的动力去保护它，而且容易产生机会主义的想法，只要能暂时得到好一点的回报，能出手就出手。

再回到闲置土地问题上来，直接相关的双方在闲置土地上倒是没有受益，只是改变对双方都不利于，因此选择保持现状。靠失地农民实在是有些推诿政府责任的感觉，毕竟这是个连土地督察、各地纪检部门以及土地管理部门内部的执法局都无法管好的事情。双方都不原意改变，从上到下的查又缺乏效率，这样的现状提醒我们，不要总把思路局限在如何处置闲置土地的行为上，而是要想想如何让用地方不愿意闲置土地，闲置了它就受损失，就会想办法筹钱来建设。

小时候我在家里住的床是公家配的，出去念大学后，家里也舍不得还给公家，宁愿用来堆杂物，过年时腾出来给我睡几天。后来搬了新家，买了新家具，爸妈舍不得为了我过年那几天准备一个大床，就买了个沙发床，一举两得。让人们为一个资源付出它的市场价格，而不是免费或者低价得到，人们自然会想尽办法把这个资源用好。这种来自内在的成本约束比一万个文件和九个督察部门要管用得多。拍卖出去的住宅用地，估计没有几个人愿意闲置着，成本实在太高，开发商考虑的不是如何闲置，如何大广场低密度，他恨不得改规划，多建两栋，多修两层。这个时候要控制的是开发商使用土地的强度过高。

要防止以地方政府为主体的土地违法行为，最重要的是将政府抽离出来，赋予农民切实的土地产权，使其成为平等谈判的主体，确保交易者或者相关者之间有利益的对立；而这样的谈判产生的价格必然是市场价格，而不是政府为了其政绩认为压低的特价。用地者成本上升，对土地的集约使用成为必然结果。也许这才是根本解决土地违法问题，促进土地集约利用的正确思路。