近年来的房地产市场过热，以及今年以房地产为重点的宏观调控出台了一系列针对房地产市场的相关政策文件，使大家对土地问题的关注焦点都集中在房地产用地上。就在调控告一段落之际，土地调控的重点似乎发生了转移。

7月25日，国务院常务会议在强调要切实加强土地调控时，少有地完全没有涉及城市房地产用地问题，而是把与调节土地相关的利益机制作为最重点，其中明确提出要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。根据媒体报道，国土资源部正在制订与此相关的具体措施，并将以国务院的名义下发。其中关于工业用地出让的基本思路是：统一制定并公布各地工业用地出让最低价标准，不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和；工业用地原则上实行招标拍卖挂牌出让。工业用地出让制度的改革问题真正走到前台。

我国经济发展的基本模式是，以低廉的土地和劳动力成本吸引资金和技术的进入。一直以来，各地政府在招商引资中将低廉的土地成本作为主要武器，争相压低地价吸引投资，“零地价”也时有耳闻。由此带来的工业用地低成本过度扩张，违法违规用地、滥占耕地、土地浪费闲置现象屡禁不止。另一方面由于低地价造成农民实际补偿标准下降、补偿不到位而带来的社会问题，也引起高层政府与社会各界的关注。

其实早在2004年10月发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中，就已经提出禁止非法压低地价招商，要求各地制定并公布协议出让土地最低价标准，出让价格不得低于最低价标准。由于没有出台进一步的具体措施，该政策只在少数发达地区得到自发的细化和实施。

从媒体报道来看，这次工业用地出让制度的改革包括两个方面：一是制订最低价标准，二是原则实行招拍挂出让。第一点延续的是国发[2004]28号文的精神，第二点符合国土资源部对优化土地资源市场配置的一贯思路，即各类土地通过招拍挂的方式出让就是实现了市场化。

招拍挂是否就是真正的市场化，这个问题在我以前的其他文章中谈过，答案是否定的。在此我们不再谈论这个问题，来谈谈工业用地招拍挂的可能结果。

国土部门希望通过招拍挂来出让工业用地，应该说是想借鉴在城市的经营性用地中实施招拍挂的经验。近几年，尤其是2002年国土资源部11号令要求经营性用地必须招拍挂以来，很多地方政府都积极推进了土地的公开交易，制定并执行土地年度供应计划，经营性用地供应的总规模得到了控制，土地的交易价格也明显升高。（当然，房地产市场过热与此不无关系。见经济观察报270期《房价和地价之外的思考》）

希望通过招拍挂促进地方政府制订严格的工业用地出让计划，限定工业用地出让规模，只怕会事与愿违。因为工业用地出让和住宅用地的出让给作为出让主体的地方政府带来的收益不同，或者说地方政府在这两类土地上的期望值是不一样的，才造成了政府愿意积极推进住宅用地的招拍挂，希望其价格越高越好，而在工业用地上迟迟不愿意有作为。

住宅用地的需求具备地域固定的特征。也就是说，一个城市里的居民一般情况下都会在本城市范围内购买房屋，一个城市只要积聚了一定数量的人口，对房屋的基本需求是比较固定的。地方政府出让住宅用地时，知道这些需求是笼中鸟，没得跑。目前北京有人跑到廊坊去买房子，毕竟是无关大局的极少数，也是消费能力较低的部分，还是在房子涨到实在无法承受的情况下不得已的选择。另一方面，住宅销售之后在居民居住期间给地方政府能带来的GDP和税收很少。地方政府对于住宅用地期望的就是出让时获得尽可能多的收益。因此通过控制供应总量，并利用竞争性的方式来卖个好价格，对于地方政府是最优选择。

工业用地的需求却正好相反，它一般不具备地域固定的特征。随着运输成本的降低与现代物流技术的进步，本来对地址有特定要求的企业在选址上的自由度大大提高。宝钢建在上海这样一个既不接近煤矿也不接近铁矿的地方，就是这个道理。至于一般的加工企业，尤其是目前各地政府争抢的高科技企业项目，利润主要来源于产品技术，运输成本占总成本的比重小，它们对空间的敏感度低。投资者选址时，如果其他条件差异不大，自然希望选地价低的。正是由于这个原因，台湾高科技企业的生产基地最初是从转移过来，然后从台湾转移到深圳，又从深圳到东莞，进而向更内地的江西等地转移。

但是，工业企业一旦落脚在某地，给地方政府带来的收益是丰厚的，既有当前招商引资的政绩，又能通过投资建厂和建成后的生产、销售带来地方GDP与税收的增长以及就业的扩大。这些无疑都是地方官员最希望在任内达到的目标。

与住宅需求的固定性带来的对住宅用地需求的刚性不同，工业企业投资的非地域固定性，使每一个地方政府都面临着和其他地区的竞争，而工业企业可以带来的巨大收获，使他们愿意尽自己所能去争取这些投资。在各种税收减免措施雷同的情况下，地价成为地方政府之间为吸引投资而展开竞争的主要筹码。你十二万，我就十万，最后还有“零地价”的绝招。

当然，也许有人会说可以要求全国各地都同时制订工业用地最低价标准并实行招拍挂出让，并通过加强监督来保证工业用地不以过低价格出让。这种想法注定要遇到三个问题：一是假设各地都严格照此执行，老少边穷地区标准低，但是没有投资愿意去；东中部条件好的标准高，投资者觉得不合算；关键是还面临者东南亚地区对这些投资的吸引，而我国目前的经济对投资高度依赖，高层政府能否下定决心坚持执行这个政策，不怕投资大规模外迁到周边国家，这个艰难抉择的结果还未可知。

二是各地会否真正严格执行这样的决定。只要吸引工业投资存在着地域之间的竞争（也代表了官员升迁机会的竞争），只要工业投资带来表面政绩对官员的诱惑依然存在，地方官员通过各种方式来获得投资的努力是不会终止的。可以想象到，他们即使按照要求的最低价出让土地给开发商，也会同时给予其他承诺，比如各种返还、减免或者通过给予赢利项目进行补贴。只要投资是稀缺的，各地政府都参与吸引投资的竞争，或者说只要投资的供需关系不变，不管用什么方式和多高的名义价格出让工业用地，投资者愿意接受的实质价格是不会变化的，名义价格与实质价格之间的差距一定会由地方政府来补齐。补齐需要的资金都会从提高了的土地出让价格中通过其他途径支付，希望通过最低价来提高工业用地出让价格进而保障农民补偿标准的设想，实现起来难度不小。

三是监督能否落到实处。国土管理部门只是一个行业管理部门，新的工业用地出让政策即使在它的推动下得到推行，却很难保证实质的“低成本”招商活动的减少。地方政府为完成一个目标可以动用的资源，远远超过一个行业管理部门监督的范围。抓住蜈蚣的一条腿并不能控制它，实在不行它还可以断腿前行，虽然有一时的疼痛和少许的不便。这些年来我国一直强调加强对地方污染治理的监督，淮河太湖的治污行动从潘岳还是新闻从业人员开始到现在他做了环保总局副局长，仍然没有取得明显的效果。我们也很难指望通过加强监督能提高工业用地出让价格、减少乱占耕地和浪费土地的行为。

因此，单纯通过实施工业用地的最低价标准，难以实现土地集约利用这个大的目标，仍然是用市场化交易的新瓶子装着“低成本”招商的老酒。可能的后果会是国土资源部门通过大力监督确保了工业用地出让的名义价格提高，完成了其部门管理的目标，但是却促使地方政府从其他途径去违规给予投资者利益补偿。

地方政府之所以对住宅和工业用地采取两种截然不同的出让方式，不是因为他们对住宅用地如何偏爱，而对工业用地如何的不重视。这两种方式其内在的实质是一样的，即土地成为地方政府实现自身政绩目标的工具，一方面不惜控制供应数量抬高价格，导致房地产价格高涨，另一方面低价招商，造成大量土地浪费。因此，不但要改进改革考核体系，引入民众对官员的监督和评价机制；还要限制地方政府对土地出让的垄断，改革征地制度和存量土地入市机制，促进土地出让主体多元化。