王学进：靠“指引”规范慈善信息披露有用吗

   8月23日，民政部公布《公益慈善捐助信息披露指引（征求意见稿）》，拟规定慈善组织及政府部门应在捐赠款物拨付后一个月内，向社会披露捐赠款物拨付和使用的详细信息。民政部相关负责人称，该指引是公益慈善领域第一个信息披露行业规则，今后还有望在《慈善法》中体现。（8月24日《京华时报》）
   较之《基金会管理条例》和《基金会信息公布办法》，《指引》针对性更强，在信息披露的内容、时间、方式等方面规定更加细致、具体、规范，这点应该肯定。但在其相关规定没进入《慈善法》之前（尚不知该法哪年哪月颁布），作为一个指导性文件，《指引》究竟能起到多大的规范慈善信息披露的作用，我表示怀疑。
  何谓“指引”？拆分解读就是指示，引导的意思，如对路上的行人给以指引。用“指引”来冠名上述文件，意思再显豁不过，恰如民政部社会福利和慈善事业促进司慈善和社会捐助处处长郑远长所说，指引主要是引导性的，并非强制。也就是说，告诉慈善组织，今后信息披露的路该怎么走，至于你要往左走还是往右走，民政部不强制，也不会因为走错了方向处罚你。这样的话，《指引》所能起到的规范作用必然有限，也许还不及《基金会信息公布办法》。
  　我注意到，民政部2006年1月颁布的《基金会信息公布办法》规定共有16条，方方面面都作了规定，很详尽。譬如第五条就规定：登记管理机关审查通过后30日内，信息公布义务人按照统一的格式要求，在登记管理机关指定的媒体上公布年度工作报告的全文和摘要。但实际执行情况又如何呢？
   据民政部下属机构中民慈善的一份抽样调查报告称，在经历了汶川地震、南方雪灾等多次捐赠井喷后，近年中国慈善组织的透明度并未提高。报告显示，约有75%的慈善组织“完全不披露或仅少量披露信息”，42%的组织表示没有专门的信息披露办法，37%的组织没有专人负责信息披露工作。更深层的问题，则是披露的程度和方式不被高达90%的公众所接受。（2010年12月3日《21世纪经济报道》）
   尤其不可思议的是，《办法》第九条虽然规定了，除年度工作报告外，信息公布义务人公布信息时，可以选择报刊、广播、电视或者互联网作为公布信息的媒体。但上述抽样调查显示：2010年成立的基金会中心网所收录的信息中，1900多家基金会中没有网站的1307家，占了三分之二。而那些有网站的还有170家页面已经不再更新。（出处同上）可见，《办法》根本就没起作用。
　　有鉴于此，民政部近两年又陆续下发了《民政部办公厅关于做好2008年慈善捐助信息公示的通知》、《民政部关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》，希望用行政指导文件从上而下推动自愿性披露，但由于行政指导文件位阶有限，对相关领域的表述显得概念化、宽泛化，良好愿望再次成为泡影。只是在郭美美事件推动下，中国红十字会总会总算于今年7月31日推出捐赠信息发布平台，但因为设置了种种限制和公布信息不详，遭致网友炮轰。
   而《指引》仍然沿袭老的思路，希望从上至下推动慈善组织自愿公开，结果可想而知。别的不论，就以信息采集而论，既然有三分之二的基金会没网站，民政部从哪里去搜集它们的信息，又如何去鉴定信息的真假和确保数据的准确。因此，不管你规定如何具体，但下面给你切断了信息来源，还何谈信息公布，何谈公开透明！中国的慈善机构大多是官办慈善机构，且挂靠在官方机构，你民政部一个《指引》又能奈我何？
   要我说，在慈善机构去行政化之前，单靠《办法》《通知》《意见》《指引》等行政文件希望慈善机构自愿公开透明披露信息注定行不通，根本出路在于尽快出台《慈善法》，剥除慈善机构的官方外衣，完善税收政策，让慈善基金享有政府的免税待遇，在建立一套严格的自我监管体制的同时，引入第三方监督评估机制，用法律法规来监督、评估慈善机构和规范信息披露的公开透明，非如此，我国的慈善事业就难以摆脱目前举步维艰的困境。