张家港人防办创设的使用期限为长期的小人防工程使用证，表面上将开发商的非法销售合法化。

张家港人防办给开发商办理的大人防工程使用证期限一年

 

关于张家港市人防办违法行政的审查申请书

 

申 请 人：王海，王海热线消费者权益保护项目课题组（www.wanghai.net）负责人

 

被申请人：张家港市人民防空办公室   地址：张家港市人民西路国脉大厦

邮编：215600 电话：0512-58183520 E-mail：zjgrf@js.gov.cn

 

审查事由：申请人不服被申请人针对“王府名邸地下人防车位使用权”所违法做出的具体行政行为，特此申请国务院法制办公室（以下简称贵办）依法对其行为进行审查。

 

审查请求：

 

1.       请求贵办依法查处张家港市人防办违法行政的事实，对其行为进行通报批评，并向有关部门建议追究相关责任人的法律责任。

2.       请求贵办依法纠正张家港市人防办违法行政的事实，并建议有关部门重新做出具体行政行为。

3.       请求书面通知处理结果。

 

事实与理由：

 

一、              张家港市人防办向“王府名邸”小区业主发放《人民防空工程平时使用权证》（小使用权证）的做法，违背了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）关于设定行政许可的权限、范围、条件和程序的要求。

 

张家港市人防办作为人防工程的监督、管理者，其应开发商要求给予“王府名邸”小区业主颁发《人民防空工程平时使用权证》的行为是一种行政许可行为。而依据《行政许可法》的相关规定，设定、实施行政许可必须遵循相应的权限、范围、条件和程序。

 

业主未申请却获得行政许可。

依据《行政许可法》第2条的规定，本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。其中，“申请”是获得行政许可的前提条件。而“王府名邸”小区业主并未向人防办申请获得此项行政许可，其只是向开发商索要人防车位的产权证，张家港市人防办却向小区业主颁发了《人民防空工程平时使用权证》。

 

张家港市人防办无权创设颁发给小业主的长期《人民防空工程平时使用权证》。

其次，依据《行政许可法》第14、15、16条的规定，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。除此之外的其他规范性文件一律不得设定行政许可。而张家港市人防办应开发商要求给予小区业主单个车位的《人民防空工程平时使用权证》，这种把颁发给开发商的《人民防空工程平时使用证》分成数个小使用权证给业主的做法没有相关的法律、法规为依据。张家港市人防办这种没有法律法规授权的行政许可行为使得业主相信开发商具有人防工程处分权的“假象”而向其购买人防车位，进而遭受了财产损失。据此，张家港市人防办理应承担相应的法律责任。

 

张家港人防办无权创设《人民防空工程平时使用权证》的格式。

再次，依据《行政许可法》第39条的规定：“行政机关做出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件”。而依据《人民防空工程平时开发利用管理办法》第9条的规定：“《人民防空工程平时使用证》由国家人民防空主管部门统一格式，省、自治区、直辖市人民防空主管部门印制。”这表明人防工程使用权证具有国家统一的格式，而张家港市人防办给予小区业主的小使用权证这种行为违背了设定行政许可的程序要求。

 

二、              张家港市人防办作为“王府名邸”地下车库（属于人防工程）的监督、管理者，自行、主观认定人防车位的“投资主体”，超越职权，擅自处分人防工程使用权，应属违法行政。

 

王府名邸的人防车库是该小区唯一车库，首先属于《城市居住区规划设计规范》和《江苏省城市规划管理技术规定》规定的强制配建车库。除了人防车库外，王府名邸再无其他停车场所，作为王府名邸唯一的停车场所，应作为小区的配套设施，使用权归业主所有。同时按公共配套规划建设的小区停车场，其建设成本是由业主支付的，亦理应属小区全体业主共有。

 

人防工程是利用高层楼房的地基建成的，按照财政部房屋建筑成本核算办法规定，地基和房屋是作为一个整体核算的，地基列入房屋建筑总成本，约占建筑费用的三分之一，正因为地基和房屋不可分割，地基应随房屋属全体业主共有。王府名邸的人防车库并非单独立项开发。开发商投资建设人防工程的权利义务来源于王府名邸小区的开发，是开发王府名邸的附随权利义务，在转移房产和土地使用权时应一并转让给全体业主。

 

王府名邸房屋销售之后即投资人易主后全体业主已经取代开发商的地位成为新的使用权人。除处分权外，人防车库的使用、收益权即归全体业主共有。虽然人防车库没有计算入公摊面积，但在建筑规划时，建设工程的地下人防工程的建设成本就包含在了总面积之中，即建设工程的每平方建筑面积造价中包含了基本建设设施的投资。全体业主实际上支付了人防工程的建造费用。因此，“王府名邸”小区业主为实际投资主体，遵照《中华人民共和国人民防空法》第5条的规定，享有人防车位的使用、收益权。

 

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第31条的规定：房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。第41条规定：房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。《城市房地产转让管理规定》第9条规定：以出让方式取得土地使用权的，房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。王府名邸人防车库的建设、使用和收益权利义务既是取得土地使用权的法定权利义务也是土地使用权出让合同规定的符合规划、依法开发建设的权利义务，应该和王府名邸的房产一并转移给全体业主。

 

张家港市人防办没有法律上的权力来自行认定建筑物的投资主体，也即人防办自主认定开发商是“投资主体，有收益权利”的行为已经超出其职权范围，因此，人防办无权许可开发商销售人防车位，也无权在房屋销售并且业委会成立后继续颁发《人民防空工程平时使用证》给开发商。业委会成立前开发商可以根据取得的人防使用证期限对业主出租车位，但是出租收益应归全体业主所有。人防办的做法属于行政越权行为。

 

三、             张家港市人防办作为张家港市人防工程的监督、管理者，在“王府名邸”开发商的人防使用证到期后，没有及时收回该使用权证，而且还盖有两年的年检章，致使业主蒙受损失，应属行政不作为。

 

在颁发给张家港市新城置业有限公司的《人防工程平时使用权证》上面明确标示使用期限为一年。按照张家港市人防办颁布此证时间从2007年2月14日开始计算，到2008年2月14日应终止。那么在有效期届满后，特别是在业主委员会成立后，应该依法撤销该使用权证。至此，开发商属于无证使用并转让人防工程使用权，违反了《人民防空工程平时开发利用管理办法》第十条的规定。而根据《人民防空工程平时开发利用管理办法》第十二条的规定，即便在合同期内开发商也不能擅自转让人防工程使用权，何况是在合同期已经届满，那么开发商更无权转让人防工程使用权证进而获益。

 

同时，张家港人防办却在开发商仅有一年有效期的使用权证上加盖了两年的年检章，意图使其“合法化”，这种做法违背了人防工程实行“审验制度”的宗旨，没有实现《中华人民共和国人民防空法》第20条“有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用”的要求。违背了人防办应尽的法律职责。

 

《人民防空工程平时开发利用管理办法》第十二条：“使用单位在合同期内不得擅自转租人民防空工程或者转让人民防空工程使用权，因故确需转租或者转让的，必须报经原批准使用的人民防空主管部门批准，换发《人民防空工程平时使用证》后方可继续使用。”

 

《人民防空工程平时开发利用管理办法》第十条：“《人民防空工程平时使用证》实行审验制度。人民防空主管部门应当定期对《人民防空工程使用证》进行审验，并按规定收取审验费。禁止无证使用人民防空工程或者转让《人民防空工程平时使用证》。”

 

综上所述，张家港市人防办违法设定和实施行政许可、越权行政、违法行政事实清楚，

证据确实充分，请求贵办依法查处其违法事实，并建议有关部门纠正其违法行政行为，

还业主一个公道！

 

       此致

   国务院法制办公室

                                                         申请人：

                                                        2009年6月25日

 

附件一：颁发给开发商的《人民防空工程平时使用证》

附件二：颁发给小业主的《人民防空工程平时使用权证》