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对我国个人合作建房的法律思考
尽管1991年、1994年、1998年、2003年国务院关于城市住房制度改革以及房地产健康发展的文件都明确鼓励和支持合作建房,并且明确中低收入者合作建房可以享受经济适用房的优惠待遇。但是,在操作中,缺乏细化的规范,除1992年城市住宅合作社管理规定外,没有相关的法规和规章以及相关规范,而1992年的管理规定建立在单位或者行业发起基础上,已经不适应当先形势的发展。国家有关机构,应当制定相应的规范指导合作建房行为,使其走向理性合法的轨道。
根据 1992年2月14日发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》(建房[1992]67号文件),住宅合作社是城镇区域内中、低收入的城镇居民(包括职工),为解决自身住房困难,在人民政府或单位的组织下,自愿建立的,不以赢利为目的的、公益性合作经济组织,具有法人资格。其任务是:筹集资金、建设住宅,并对建设的住宅进行分配、维修和管理。住宅合作社遵循“个人集资、单位资助、政府扶持、民主管理、自我服务”的原则,实行独立核算,资金自求平衡。可以看出来,法律意义上个人合作建房标准包括:土地由政府划拨的,符合经济适用房开发的有关要求;要在政府房管局的指导下成立非营利性组织来运转整个建造过程;享受国家税费减免的优惠待遇;住宅不得向社会租售等。这种合作建房是从原有的住房分配制度中衍生出来的,其适用范围非常有限,需要进行修改和完善。
首先,住宅合作社审批模糊。对于如何成立住宅合作社,我国目前没有相应的法律和行政法规做出明确规定。国家发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》,规定了居民可以通过成立住宅合作社,集资建房属于自己的住宅。但是,这个规定明显缺乏可操作性,因为规定太笼统,住宅合作社是个什么事物都不明确,更不是个法律用语,很难与国家现行法律法规进行衔接操作。个人合作建房的合作者委托开发企业进行建设,是当前缺乏住宅合作社这样一种有效的制度情况下而采取的变通措施。我国房地产开发建设采取严格的行政许可制度,同时不动产投资实行备案或者许可制度,没有合作社这种法定的组织形式,合作者只能采取委托的方式,委托具有房地产开发资质的开发企业对项目进行立项和建设。
其次,发起人的认定过窄。按照建设部出台的《城镇住宅合作社管理暂行办法》,住宅合作社的发起人必须是政府、单位或行业、政府主管部门批准的其他形式。个人是不是可以算“其他形式”的一种?没有具体的规定。而目前一些城市自发产生的个人合作建房模式都是由个人发起的,这并不符合《城镇住宅合作社管理暂行办法》中规定的发起人条件。因此,一些城市想通过住宅合作社进行个人合作建房的想法很可能得不到政府的审批,而无法进行付诸实施。
再次,供应对象仅限定城镇居民。1992年国务院公布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》,其第八条规定,凡具有城镇正式户口、家庭为中低收入并愿意改善居住条件的居民户,均可以自愿申请加入住宅合作社。我国目前人口流动巨大,一些大城市中,存在着大量的没有当地户口的流动人口。按照规定,这些人就只能被排斥在住宅合作社的门外,无法实现个人合作建房。
最后,主体定性不准确。《城镇住宅合作社管理暂行办法》规定:住宅合作社是“不以赢利为目的的公益性合作经济组织,具有法人资格”,但是未能具体明确住宅合作社是社团法人,还是企业法人。如果住宅合作社是企业法人,这不符合住宅合作社不以赢利为目的的本质,故而应将住宅合作社定性为社团法人。
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