住房市场长治久安的方略之一：完善公共住房保障的法律体系

尹中立

最近两三年，有些城市出现了房价上涨过快、房价过高、住房投资增长过快、住房供应结构性矛盾和市场比较混乱等突出问题，尽管中共中央、国务院及时采取了调控措施（2005年5月由建设部等七部委联合出台的《关于做好稳定住房价格工作的意见》就是强有力的措施之一），取得了一定的成效，部分城市住房价格快速上涨的势头暂时得到了缓解，但从目前的情况看，这些政策还不能从根本上解决老百姓的住房问题。主要表现在以下三个方面：

1）住房价格的上涨速度有所控制，但并不能从根本上改变房价的上涨机制，部分城市（如上海市）的房价得到控制的同时，另外一些城市（如深圳市）的房价却出现加速上涨的情况；

2）占城市人口50%以上的中低收入群体的收入水平与住房价格严重不相称，这些群体的住房矛盾将越来越突出；

3）“国八条”虽然提出了改善住房结构的要求，但缺乏实施这些要求的制度保障。

为此，我们在大量调查研究的基础上，有针对性地提出解决我国住房问题的政策主张，我们的建议是完善公共住房保障制度。首先是完善住房保障的法律体系。

1998年，国务院23号文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》中明确提出：“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。但后来的住宅市场的发展越来越偏离我们改革的方案设计轨道，最明显的标志是经济适用房所占的比重越来越小，2004年只有4.5%。2005年5月，建设部等七部委发布的《关于做好稳定住房价格工作的意见》中，就住房保障再次强调：强化规划调控，改善住房供应结构；加强经济适用住房建设，严格实行政府指导价；完善廉租住房制度，扩大廉租住房制度覆盖面；鼓励发展并规范住房出租业，多渠道增加住房供给，提高住房保障能力。但统计结果显示，2005年5月之后，全国的经济适用房投资不断减少，与商品房投资的高速增长形成明显对照。

之所以出现这样的情况，和我国缺乏一部《住宅法》是有密切关系的：因为没有法律规定与约束，使地方政府将有限的土地资源都去搞商业开发，将有限的财力都去搞各种面子工程和形象工程，而公共住房保障制度被忽视。

因此，要从根本上改变我国住房保障制度的现状，有必要制订一部《住宅法》，对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色。

从国外的经验看，所有大的经济体都颁布了住宅法。如美国颁布了多部有关住房的立法，对住房保障政策的制定实施提供了制度保证。如《合众国住房法》，就规定了要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划。《国民住宅法》要求建立住房管理署，设立联邦存款和贷款保险公司，由政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅。《开放住房法案》以帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。美国注重法制建设的与时俱进，注意根据不同时期的住房保障要求对原有法律条文进行修订或推出新的相关法律，目前在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。注重法制，使住房保障政策措施有法可依，进而保证政策的权威性和有效性，这是美国住房保障制度的突出特点。

日本住房保障法律多达40余部。日本人多地少，住房历来紧张，尤其是二战后，面临更严峻的住房短缺问题。日本政府首先在立法上进行了制度支持。如日本政府先后制定实施了《住房金融公库法》(1950年)、《公营住宅法》(1951年)、《日本住宅公团法》(1955年)、《城市住房计划法》(1966年)等。此后又陆续制定了一系列相关法规，逐步建立健全住房保障的法律体系，这类法律共颁布40多部。

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