裁判要旨

《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”《行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”被诉土地证虽然是政府颁发，但当事人起诉时不动产登记依法由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，颁发土地征地的政府不是本案适格被告，当事人以政府为被告提起行政诉讼不符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故应驳回当事人的起诉。
 

案情回顾

原审查明，2002年12月29日，上栗县土地管理局与上栗县赤山镇万新村民委员会为解决萍乡市万新小城镇开发有限公司的用地问题签订了征地协议，征收赤山镇万新村面积225亩（其中水田135亩、林地90亩）土地，各项补偿费用共计342万元。2003年1月30日，第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司与上栗县国土资源局签订国有土地使用权出让合同，上栗县国土资源局出让位于赤山镇万新村公路南路面积为150000平方米的土地，土地使用权出让金为2340万元。2003年5月，第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司向上栗县国土资源局申请土地登记，上栗县国土资源局同意办理。2006年6月13日，被告萍乡市人民政府给第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司颁发萍国用（2006）第46512号、萍国用（2006）第46513号国有土地使用权证，该两份权证所涉土地座落位置均为开发区万新村萍赤公路南面，载明的使用权面积分别为69540.87平方米、57235平方米。2017年5月，第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司对土地进行布点围地，与横板管理处第二十村民组的村民发生土地争议,该组邓炳生、邓茂德、邓茂文、邓茂和等村民承包的土地及共有的邓家塘包含在第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司持有的46513号国有土地使用权证的土地四至内。2017年7月，横板管理处第二十村民组提起行政诉讼，请求判令萍国用（2006）第46513号土地使用权证无效。原审认为，本案被诉的行政行为是萍乡市人民政府为第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司颁发萍国用（2006）第46513号土地证的行政行为。本案的焦点问题为：1.原告邓炳生、横板管理处第二十村民组是否具有原告资格，是否超过起诉期限；2.萍乡市人民政府向萍乡市万新小城镇开发有限公司颁发46513号土地证是否合法；3.萍乡市万新小城镇开发有限公司是否善意取得。关于焦点1横板管理处第二十村民组、邓炳生是否为本案的适格原告及是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，诉争土地包含了横板管理处第二十村民组共有的邓公塘和该组邓炳生、邓茂德、邓茂文、邓茂和等村民承包的土地，故横板管理处第二十村民组、邓炳生作为土地使用权人，与本案被诉的46513号土地登记行为有利害关系，可以提起诉讼。本案46513号土地登记行为虽然于2006年6月13日完成，但由于该土地出让时未实际进行三通一平，且第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司未对诉争土地进行实际开发，直至2017年5月第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司布点围地时，横板管理处第二十村民组、邓炳生告知道其使用的土地包含在46513号土地证内，故应当认定横板管理处第二十村民组、邓炳生系于2017年5月知道被诉行政行为。横板管理处第二十村民组、邓炳生于2017年7月提起行政诉讼，没有超过起诉期限。关于焦点2被告萍乡市人民政府向萍乡市万新小城镇开发有限公司颁发萍国用（2006）第46513号国有土地使用权证是否合法。根据本案查明的事实，上述权证所涉土地的范围确实包含了横板管理处第二十村民组邓炳生等村民承包的土地及该组共有的邓家塘。46513号土地证载明的土地，系上栗县国土资源局2003年从万新村征收后出让给萍乡市万新小城镇开发有限公司。万新村和横板村系两个不同的行政村，且涉案土地不是两村之间存有权属争议的土地。因此，需要查明涉案争议土地是否经过行政征收。关于涉案土地有无被征收的问题，萍乡市人民政府仅提供征地款发放表及征地记录，且征地补偿发生的时间为2010年。故可以认定，被告萍乡市人民政府于2006年向第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司颁发46513号土地证时，本案诉争的土地未被征收。根据我国土地管理法的规定，农民集体土地不能出让。综上，被告萍乡市人民政府颁发46513号国有土地使用证，将横板管理处第二十组的农村集体土地登记在内，该行为的违法性应予确认。关于焦点3第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司是否善意取得。如前所述，本案被诉的行政行为应当确认违法。但是，对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销或确认无效，行政诉讼法及其司法解释明确规定了情况判决为行政诉讼裁判方式之一，即仅对被诉行政行为的合法性作否定评价却不改变该行政行为所形成的法律关系。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。该司法解释明确规定，人民法院审理房屋登记案件，可以根据《中华人民共和国物权法》等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，并确立了房屋登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记的裁判规则。本案虽为土地登记案件，但因土地与房屋均属于不动产，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，土地登记与房屋登记的法律后果相同，故当事人主张善意取得土地使用权的，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。人民法院在行政诉讼中对善意取得进行认定时，应当适用《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定审理善意取得是否成立。《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”构成善意取得的前提条件是处分人系无权处分。根据已查明的事实，萍乡市人民政府将横板管理处第二十组村民的农村集体土地登记发证给第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司，系无权处分，符合适用善意取得的前提条件。第三人善意取得是否成立，还应当符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定的三个要件，即受让人受让该不动产时是善意的、支付了合理的对价以及转让的不动产依法已经登记。本案中，46513号土地是上栗县国土资源局挂牌出让，第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司有理由相信政府有权出让涉案国有土地使用权，可以认定其在受让该土地时是善意的。第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司根据《国有土地使用权出让合同》的约定，支付了土地出让金，应当认定支付了合理对价，且土地依法已经登记。综上，萍国用（2006）第46513号土地系第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司善意取得的，其物权受到法律的保护，对本案萍国用（2006）第46513号土地证不予撤销或确认无效。综上所述，依照《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，并参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，判决如下：一、确认被告萍乡市人民政府于2006年6月13日向第三人萍乡市万新小城镇开发有限公司颁发萍国用（2006）第46513号国有土地使用权证违法；二、驳回原告邓炳生、江西萍乡经济技术开发区横板管理处第二十村民组的诉讼请求。本案受理费50元，由被告萍乡市人民政府负担。上诉人横板管理处第二十村民组、邓炳生等人提起上诉，请求：撤销原判，确认萍乡市人民政府向萍乡市万新小城镇开发有限公司颁发的萍国用（2006）第46513号国有土地使用证无效，责令萍乡市人民政府重新作出行政行为。其理由为:（一）上诉人对于原审判决认定的上诉人具备诉讼主体资格、没有超过起诉期限、萍乡市人民政府发证行为违法等问题均不持异议。（二）关于被上诉人萍乡市万新小城镇开发有限公司对上诉人诉争的承包集体良田是否属于善意取得。1.我国目前实际上只是部分承认了不动产的善意取得制度，对于共同共有以外的不动产是否适用善意取得并无具体规定。本案中被上诉人萍乡市万新小城镇开发有限公司不属于善意取得，由此推定被上诉人萍乡市万新小城镇开发有限公司是恶意行为,其理由:首先，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第八十九条规定中的"善意取得"仅仅是指共同共有关系存续期间的财产处分，本案上诉人诉争的集体农田、林地等自中华人民共和国成立至今都一直由上诉人集体所有，由该组境内农民实际承包占有使用,与上栗县赤山镇万新村、上栗县国土资源局、萍乡市人民政府没有共同共有关系。一审没有追加上栗县赤山镇万新村、上栗县国土资源局到庭参加诉讼，查明本案诉争的土地是否由上栗县赤山镇万新村出让给了上栗县土地管理局或上栗县国土资源局，程序严重违法。再者，本案诉争的农田、林地自中华人民共和国成立至今一直由上诉人执有合法证照占有使用、享受国家粮食补贴，被上诉人萍乡市万新小城镇开发有限公司自2003年5月8日成立至今也从未实际占有涉案土地，没有实际取得，更谈不上已善意取得，一审认为已善意取得无事实依据及法律依据。（三）一审适用法律错误。其理由:一是土地所有权在我国因不能转让，不存在善意取得所有权的问题，土地使用权不具有实体物权性质，在我国《合同法》中的物权仅仅是指有体物，一审判决被上诉人萍乡市万新小城镇开发有限公司善意取得是对物权的理解错误。二是自2010年11月18日起施行的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》是为正确审理房屋登记案件而出台的规定，一审适用该规定认定被上诉人萍乡市万新小城镇开发有限公司善意取得了上诉人承包的集体农田、林地等毫无法律及事实根据。三是依据"新法优于旧法，特别法优于普通法"的原则，自2011年9月5日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中第十二条对农村集体土地上的房屋及地上附着物的处理作出了明确的规定，该规定中没有善意取得集体土地使用权的规定，一审根本不需要适用《中华人民共和国物权法》和《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》。综上所述，一审认定事实不清，适用法律错误，请二审依法纠正，并判决支持上诉人的诉讼请求。被上诉人萍乡市人民政府答辩称，2002年12月29日，上栗县土地管理局与赤山镇万新村签订了《征地协议》，协议的内容已履行完毕，答辩人与萍乡市万新小城镇开发有限公司的土地转让协议也是合法有效的。答辩人与萍乡市万新小城镇开发有限公司的土地转让协议与上诉人无关。请求法院依法驳回上诉人的请求。

最高法裁判

本院认为，《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”涉诉的土地证虽然是萍乡市人民政府颁发，但横板管理处第二十村民组、邓炳生起诉时不动产登记依法由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，萍乡市人民政府不是本案适格被告，横板管理处第二十村民组、邓炳生以萍乡市人民政府为被告提起行政诉讼不符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故应驳回横板管理处第二十村民组、邓炳生的起诉。横板管理处第二十村民组、邓炳生等人如在起诉期限内以萍乡市不动产登记局为被告提起相关的行政诉讼，虽然因原一、二审诉讼耽误的时间可以在起诉期限内依法扣除，但是，横板管理处第二十村民组、邓炳生等人提起行政诉讼还应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的各项起诉条件。横板管理处第二十村民组、邓炳生等人认为与涉诉的颁发国有土地使用证的行政行为有利害关系还需提交涉诉土地未被依法征收为国有以及被诉行政行为与其合法权益被侵害具有利害关系等的证据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销江西省萍乡市中级人民法院（2017）赣03行初27号行政判决；二、驳回江西萍乡经济技术开发区横板管理处第二十村民组、邓炳生的起诉。江西萍乡经济技术开发区横板管理处第二十村民组、邓炳生交纳的一、二审受理费共计100元予以退回。本裁定为终审裁定。

（文章来源：行政法实务）