普惠型养老服务是公共服务的重要组成部分，也是积极应对人口老龄化的重要基础。2021年12月，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，提出要大力发展普惠型养老服务。为了解福建省普惠型养老服务发展情况，国家统计局福建调查总队对福州、厦门、三明、南平4个设区市69家普惠型养老服务企业开展专题调研。结果显示市场前景可观，但发展过程中仍存在政策配套不够完善、专业人才短缺、入住率偏低等问题。

一、普惠型养老服务发展情况

普惠型养老服务是在基本养老服务以外，面向广大老年人、靠市场供给、由政策支持的一种合理定价、经济实惠的养老服务。面对人口老龄化的发展趋势，福建省积极应对、统筹推进普惠型养老服务，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，取得较大进展。截至2021年底，全省60周岁以上户籍老年人口达678.8万人，占总人口的17.2%，比上年提高1.2个百分点。预计至2025年，福建省老年人口占比将达到20%，进入中度老龄化社会；2050年前后将达到30%，进入重度老龄化社会。

（一）统筹规划施策，养老服务体系更加健全完善

一是政策体系不断健全。福建先后出台加快养老事业发展的实施意见、养老服务“双十条”措施、加快推进医养结合发展若干措施等15份政策文件和70余份部门配套文件，构建起较为完善的“1+N”养老服务政策体系。二是城乡社区养老服务设施覆盖率提升显著。全省建成居家社区养老服务照料中心662所，街道和中心城区乡镇覆盖率由2017年的15.9%提高到100%。三是养老服务有效供给增长明显。全省养老机构总数达到1180家，各类养老床位数由2017年的16.5万张提高到26.3万张，每千名老年人拥有养老床位数由2017年的31张提高到38.7张。

（二）深入推进融合，养老服务建设得到巩固提升

一是深化医养结合。《关于加快推进医养结合发展若干措施》等多份文件先后出台，进一步完善医养结合机制和服务模式。二是提升老年医疗卫生服务水平。积极向上争取和安排预算内投资，支持全省县级医院、乡镇卫生院、全科医生培训基地等项目建设，加快补齐省属医疗机构建设短板，鼓励乡镇卫生院、社区卫生服务中心发展社区康复、中医养生保健等特色科室。三是推动老年友好型社会建设。围绕老年人居住环境、日常出行、健康服务、养老服务、社会参与、精神文化生活等方面积极开展老年友好型社区创建。

（三）全面开放发展，养老服务规模不断发展壮大

一是出台全面放开养老服务市场的相关文件。印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》，降低养老机构准入门槛，公布《福建省养老服务扶持政策措施清单》和《养老服务机构投资指南》等。二是培育壮大龙头企业。各地通过购买服务、股权合作、提供场所、补贴租金、以奖代补等多种方式，培育和打造了一批家政、养老服务龙头企业或社会组织，养老专业化服务组织。三是养老产业初具规模。养老事业和养老产业协同发展，与医疗、教育、健康、旅游、文化、保险等产业有效融合。

二、面临的主要困难

（一）政策配套不够完善，项目审批流程有待优化

调研显示，77.9%的养老机构反映政策配套不够完善。一是部分普惠型养老政策门槛偏高。国家发改委、民政部、国家卫健委印发《普惠养老城企联动专项行动实施方案（2019年修订版）》规定，养老机构申报国家城企联动普惠养老项目时，需满足床均面积42.5平方米以上，但在大城市用地成本高企的大环境下，市区养老机构较难达标。二是残疾补助标准低。如宁化某老年公寓负责人提到残疾人需要安排多个护理员，而残疾人员费用由政府按年度补助，补助低存在资金缺口。三是项目审批流程较繁琐。如晋安区某社会福利中心项目是以政府和社会资本合作（PPP）模式实施的普惠型养老项目，在运作实施、政府监管等方面与其他项目差异较大，程序性履约流程较多，存在考核频次高、费用申报拨付周期长等现象，一定程度上影响了项目经营。

（二）人才结构不够合理，养老服务队伍建设有待加强

养老专业人才普遍存在年龄偏大、学历偏低、流动性偏大等问题，劳动强度大、待遇偏低，“难招、难管、难留”成为行业难题，养老服务队伍整体素质提升比较困难。调研显示，77.9%的养老机构反映养老专业人才短缺。一是年龄偏大。养老服务是劳动密集型行业，存在收入不高、工作强度较大、社会认同感较低等现象，对年轻人的吸引力较小。如邵武市某健康养老中心护理员平均年龄在60岁以上。据福州民政局统计，全市护理人员“4050”人员占比高达90％。二是学历偏低。养老服务专业人员多数学历低，没有接受过高等教育，且大多临聘而来，系统化、组织化、专业化管理服务能力欠缺。调研显示，本科及以上学历的医师占比36.7％，专科及以上学历的护理员占比16.0％。三是流动性偏大。如闽侯县某养老机构反映，受传统观念影响，年轻人多数不愿从事护理行业，社会认可度低，与医院等行业相比，工资收入没有竞争力，人才流动性也很大。四是专业人才匮乏。根据养老机构服务质量相关规定，养老机构护理员与生活能自理、半自理和不能自理的老人的比例分别为110-120、18-112和13-15。以连江县为例，全县养老机构至少需要护理员65人，目前仅有护理员46人，还缺17人。

（三）养老机构平均入住率低，社会化功能尚未有效发挥

调研显示，养老机构的平均入住率仅为36.2%，41.2%的养老机构呈现亏损状态。一是受新冠肺炎疫情影响。养老机构采取全封闭式管理，老人只出不进，外出就医后无法再正常入住，需要新入住的老人也无法接收，家属不能探视，给部分老年人身心健康带来一定影响。据三元区民政局统计，自疫情发生以来近20%老年人退出养老机构，人员流失导致养老机构经营更加困难。二是养老观念相对保守。部分养老机构反映，福建群众养老观念相对保守，较广东、上海等先进省份还有差距，对养老机构存在一定误解，购买养老服务意愿不强，导致老年人不愿意去养老机构养老。三是老年人费用承担能力有限。一方面老年人收入以社会养老金为主，收入较为单一，缺乏商业保险的支持，特别是农村老年人购买养老服务的支付能力更加有限。另一方面有刚性需求的失能老年人，又承担不起护理费用，使得养老服务行业“看着热、干着冷”。

（四）服务产品不够丰富，养老机构良性发展受限

一是服务产品简单。部分养老机构提供的服务产品仍停留在吃、住、看护等低层次养老模式，家庭医生签约存在只有签约没有提供服务的现象，医养一体、医养连体、康养结合等养老模式，尚在起步阶段；一些服务、保障、医保跟不上，老年人长期护理保险制度尚未建立。二是医疗床位配比较低。普惠型养老服务因价格较优惠，实际入住老人大多为失能或认知症老人，对配套医疗、康复需求更加迫切，目前养老机构医疗服务规模仍难以满足。如晋安区某社会福利中心项目按照医养联动模式，设置整体床位数为600张，其中100张为医疗床位，医疗床位配比较低，供不应求。

三、建议

（一）加大政策扶持，优化养老服务发展环境

一是加大财税支持。落实小微企业相关税收优惠政策，对符合条件的养老服务企业，按照相关规定，给予增值税、所得税等税收优惠。二是强化信贷保障。积极引导社会资本投入老龄产业，引导商业银行加大对养老服务企业信贷支持力度。三是加大养老服务宣传力度。大力宣传普及现代化养老观念，提升养老机构社会接受度，营造良好市场氛围。

（二）健全培养机制，加强养老服务队伍建设

一是加强专业教育。引导职业院校、高等学校等加大养老人才培养力度。二是加大培训力度。采取建立养老服务实训基地，养老服务机构与职业院校联合培养等方式，提高养老服务专业水平和能力。三是完善激励机制。健全完善职业技能等级评价制度，强化技能价值激励导向及薪酬待遇挂钩机制，提高从业人员地位待遇。

（三）强化规划引导，有效理顺供给需求矛盾

关注养老机构“一床难求”和“床位空置”的结构性矛盾。一是聚焦特殊困难群体，促进县级公办养老机构能力提升。二是聚焦中低收入家庭，大力发展价格适中、方便可及、质量可靠的普惠养老服务。三是聚焦中高收入家庭多样化、个性化需求，运用市场化、社会化力量，推动建设医养康养相结合的高品质养老机构。

（四）提升服务水平，不断丰富养老服务产品

一是生活照顾方面，增加托老、为老人代购商品和家政服务等服务内容。二是医疗方面，建立健康档案、陪伴看病、心理卫生等医疗服务。三是文化娱乐方面，通过学习书法和绘画、阅读书籍等各种不同的服务种类来充实老人们的精神世界。

作者单位：国家统计局福建调查总队

编辑：李俊琦