摘要：我国与东盟加强医药卫生领域的合作，为具有地理区位优势的广西北湾经济区带来了发展契机，但是机遇往往与挑战并存。根据广西北部湾经济区医药卫生产业布局的特点，明晰医药卫生产业定位，结合赋能的基本原理，归纳面向东盟的北部湾经济区医药卫生产业赋能模式及赋能影响因素，找出阻力的问题所在。基于此，从协同性、规范性、服务性、科技性四个方面提出了面向东盟医药卫生产业发展的提升策略，为区域性跨境医药卫生产业提供了可借鉴的经验和模式。 

关键词：医药卫生产业; 广西北部湾经济区；公共服务

中图分类号：F426     文献标识码：A          DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2022.11.014

东盟是我国医药贸易伙伴，自2010年中国-东盟自由贸易区成立之后，广西借助中国与东盟的卫生合作平台，顺势发展医药卫生产业。2022年是我国与东盟建立“全面战略伙伴关系”的开局之年，也是《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式生效实施的元年。今年9月在南宁举办中国—东盟博览会期间，中国国家卫生健康委员会、国家中医药管理局、国家疾病预防控制中心和广西壮族自治区人民政府共同主办了“健康丝绸之路”建设暨第四届中国—东盟卫生合作论坛。

广西是我国唯一与东盟国家陆海相连的省区，广西北部湾经济区是以广西壮族自治区首府南宁作为轴心，“以点带面”辐射面向东盟的沿海城市，即钦州、防城港与北海，辐射面向越南的边境城市—崇左，覆盖南宁周边城市，即被誉为“中国南方药都”的玉林。在广西医药卫生产业战略布局下，广西北部湾经济区医药卫生产业集聚区形成雏形，成为面向东盟医药卫生产业出口的活跃区域性市场，但区域性医药卫生产业发展遇到了不少困难和阻力。如何减少医药卫生产业发展障碍，继续发挥医药卫生产业潜力，夯实医药卫生产业发展基础，更好地实现面向东盟的医药卫生产业价值，正是本文研究的内容。广西北部湾经济区医药卫生产业将潜能化为赋能，就要明确各地医药卫生产业的定位与赋能模式，厘清赋能的主要影响因素，提升赋能的效果。 

一、广西北部湾经济区医药卫生产业定位

在北部湾经济区域内各地为了降低同质化程度，量身打造医药卫生主导产业，以此作为地方产业支撑，并以园区形式聚集技术、资金、人才等资源要素，推动主导产业经济的发展，同时带动其他产业经济的发展，由此产生规模经济效应、范围经济效应。南宁把生物医药产业作为战略性新兴重点产业，主要分布于高新区生物医药产业园和广西—东盟经济技术开发区，其中高新区生物医药产业园被纳入广西北部湾经济区规划建设的21个重点特色产业园区名单，产业聚集于生物创新药物、医学产品和诊疗技术，产业规模相对较大。玉林是全国十七个中药材专业市场之一，玉林中医药健康产业园区被评定为中国—东盟传统医药产业园，以中药制药、中药饮片生产、植物提取为主，建立清真药品产业链。防城港自2019年成立国际医学开放试验区以来，以医学实验动物繁育、药物临床前研究、传统医药开发为主导产业，发展目标是到2025年主导产业及关联产业主营业务收入超过100亿元[1]。北海以国际级滨海康养、旅游为主导产业，崇左以进口越南、老挝药材生产加工为主导产业，钦州以海洋生物医药与海洋保健品、化学制药为主导产业。由此可见，北部湾经济区从轴心向轴外的空间构建了“点轴结合”的面向东盟医药卫生产业，形成了区域内产业链分工与差别化的优势产业布局。 

二、广西北部湾经济区医药卫生产业赋能模式

赋能包含要素赋能、信息赋能、知识赋能，它是构建高水平的政府和市场关系的基础环境[2]。当赋能被应用于特定的产业研究，衍生了“产业赋能”，它是指遵循产业发展客观规律[3]，通过转型、或升级、或融合，促进产业布局协同发展[4]，从外部合作寻找主体赋能，涵盖“对象性赋能—操作性赋能—组合性赋能”[5]，这种“自上而下”模式为经济增长释放发展空间。北部湾经济区医药卫生产业经济增长溢出既要政府鼓励和扶持的“自上而下”赋能，还要有民间经济贸易与学术交流等往来活动的“自下而上”赋能，以此增加产业要素投入，促进产业要素资源的流动、增加医药卫生产业的交易额。

（一）医药卫生产业赋能模式

南宁生物医药产业链日趋成熟，从产业链上游的研发设计，经过生产、检测、包装、物流配送的中间环节，到产业链下游的销售终端，产业链条既长，覆盖面又广、辐射带动能力强。玉林“种植示范基地+专业展会+市场投资+产业基地+市场流通”的产业链模式，十几年的“以展促销”提高了玉林中医药品牌影响力，近年来中国（玉林）中医药博览会专门设置东盟传统药物区，展示东盟各国的知名药材和成药，2021年博览会签约项目的投资额比上一年增加53.9%[6]。防城港挖掘当地特色的“京族”医药的同时，在试验区引入医学院校、科研机构、企业孵化基地，举办多场国际医学交流的活动，摸索医学科技成果转化，由此形成“研究交流+开发试验+孵化成果+成果转化+生产力”的产业链模式，上游是孵化成果，下游是成果转化为现实生产力。北海“康体疗养+生态养老+健康旅游”的产业链模式，后向关联为与养老服务及其配套的相关消费市场以及健康主题的休闲旅游相关产业的消费市场。崇左“引资+进口药材+加工生产”的产业链模式，上游是进口药材，下游是中药加工，带动中药材加工经济相关产业的发展。

（二）医药卫生产业链的赋能模式特征

“自上而下”赋能是指在中国—东盟医药卫生合作的框架下，政府规划面向东盟的医药卫生产业，优化营商环境，开拓面向东盟的医药卫生市场，促进主导产业及其关联产业的发展。它具有引导性、协调性与系统性的特点，其中引导性政策发挥重要作用，其表现为广西与越南谅山、广宁、高平、河江边境的四省以签署卫生合作备忘录的形式，建立重大传染病防治技术交流、突发事件卫生防控的协同措施；《广西中医药壮瑶医药发展“十四五”规划》提出了加快推进中医药壮瑶医药国际化，与东盟国家合作共建联合实验室、研究中心，打造中国—东盟中医药传统医药贸易大通道；《广西中医药壮瑶医药振兴发展三年攻坚行动实施方案（2021-2023年）》提出中医药壮瑶医药国际创新合作，这些政策引导为广西北部湾经济区医药产业链的发展提供了制度保障。在“对象性赋能上”，广西北部湾经济区以东盟国家作为医药产业出口的主要输出地，中医药壮瑶医药企业开拓东盟医药卫生市场。在“操作性赋能”上，广西北部湾经济区各市出台了扶持传统医药、壮瑶医药的传承创新政策，放宽新兴医药产业的市场准入限制，加快医药卫生产业申报的办事效率，引进龙头企业与核心技术企业、规模以上医药卫生企业、医疗卫生研究机构。在“组合式赋能”上，广西拥有四个国家药材（包括药品）进口口岸，其中有三个分布北部湾经济区的南宁、防城港、崇左；玉林国际香料交易市场、区域特色药材品种的“桂十味”生产技术改进、区域内边境三市（东兴、靖西、凭祥）公共卫生应急救治中心的建设、中草药进出口互市的管理、中国—东盟传统中医药标准化人才培训基地等。医药卫生产业赋能效果明显，自2011年至2018年广西与东盟国家中草药贸易额连续增长，每年贸易额超过20亿元[7]；2022年越南进口中药材专列已开通，从越南同登到中国凭祥的首趟班列装载中药材鸡血藤的货值65万元[8]；位于老挝万象市塞塔尼区的广西药用植物园与老挝卫生部传统医药研究院共建药用植物工程已开工。由此可知，广西北部湾经济区以地理空间作为增长极，在政府介入的作用下创造了扩散环境，培育了经济增长极，带动跨境区域经济的发展，这种磁场的规律实质上是“经济增长极”理论的实践。

“自下而上”赋能模式是指在市场规则下民间在医药卫生领域的经济往来日趋活跃，医药卫生交流日益频繁、医疗卫生结算日趋便捷，医疗卫生产品货运量、医疗卫生服务贸易量不断地增长。它具有开放式、分散化、灵活性的特点。在“对象性赋能”上，主体包括研发与生产企业、医院与研究机构、服务方与产品供货方、货运方、结算方等。在“操作性赋能”上，广西中医药大学被认定为第二批国家中医药服务出口基地，并与马来西亚拉曼大学合作共建的“中国—马来西亚中医药中心”项目在吉隆坡挂牌成立；广西医科大学第一附属医院推出的“中国—东盟跨境医疗合作平台”设有包括中文、英语及东盟各国等八种语言功能，以及就医货币转换功能，为东盟国家患者远程会诊带来便捷的服务；广西国际壮医医院建立中国—东盟民族医药远程诊疗试点平台，并在东盟各国的医院设立中医科；各产业园入驻医药卫生企业根据东盟市场需求对产品升级或换代，自主研发与知识产权医药产品有所增多；企业与东盟客户保持长期稳定的合作关系等。在“组合式赋能”上，远程学术研讨、培训成为常态化；传统中医文化传播；企业科技创新共享；医疗卫生机构合编药典等。医药卫生产业赋能效果表现为：边民互市每年中药材的进出口70万吨以上[9]，广西与东盟在跨境医疗、远程会诊成为现实，创新的医疗技术和生产水平得以提高、业务规模不断增长。由此可知，基于增长极理论，“自下而上”的赋能模式创造了各种扩散渠道，既将东盟的各种医药卫生资源吸引过来，又将医药卫生创新成果传入东盟，具有明显的扩散效应与回流效应。 

三、广西北部湾经济区医药卫生产业赋能模式的影响因素

（一）抗风险能力

流传下来的民族药方临床证据不足、制药工艺粗糙、质量控制的技术落后、科技含量不够高，致使大部分医药产品附加值不高。尤为明显的是大部分中小规模的医药卫生企业仍用机械化生产、生产效率不高，即使为了降低生产成本，购置新的机器，也由于受到资金影响，只能引进质量不高的设备，以致在中药提取过程中，影响中药提取的纯度，进而影响药效，加上专业人才短缺的限制，阻碍了民族医药的快速发展。由此可见，金融链、科技链、人才链的缺陷弱化了中医药产业抵抗风险的能力，也成为制约医药卫生产业发展的影响因素之一。 

（二）出口相关标准

为了增强民族医药的安全性与疗效，广西医药卫生研究人员编写了《壮医诊疗技术操作规范》《壮医护理技术操作规程》《瑶医诊疗技术操作规范》等民族医药标准的诊疗技术规范，但是民族医药“走出去”仍遇到如下困难：一是由于当地居民的语言习惯与文化背景存在差异，即使翻译成英文，民族医药在东盟民间的广泛推广仍受到限制；中医药标准化、规范化与中药材检测未与国际标准接轨，影响了民族医药在东盟各国的接受度。二是保健药品、中药材饮片、中药制剂未能达到出口国的质量监测要求，造成出口损失。三是对东盟国家医药卫生产业的规范性政策了解不够，致使医疗器械产品在目的地难以获得许可证。

（三）产业竞争力

一是面向东盟的健康旅游产业关联效应不强。北海是国内游客首选的旅游目的地，但是每年以健康旅游为目的到北海旅游的东盟游客并不多。东盟的健康旅游在亚洲医疗旅游市场有一定的市场份额，仅2007年印度、泰国、马来西亚、印度尼西亚和新加坡五国的医疗旅游产业年收入合计高达34亿美元，大约有290万外国人到这五个国家观光旅游同治疗[10]，近年来马亚西亚制定了《2021-2025年马来西亚医疗旅游行业蓝图》，泰国政府推出“亚洲健康旅游中心”的战略计划，找准目标市场的定位，选择心脏、美容、牙科为培育项目，并且泰国、马来西亚医疗机构获得国际权威机构的认证资格证书，达到了全球医疗服务的质量与安全标准，医疗价格又远低于欧美医疗价格。而北海健康旅游的传统医药与旅游业融合仍处于起步阶段，对从细分市场中选择有吸引力的项目认识不足，同时大多数医院没有以国际医疗质量目标作为医院发展的意识，现有医疗水平难以达到世界级医疗水准。二是品牌竞争力不强。随着东盟国家医药化工原料、化学药制剂、医药包装材料、原料药的批量进口，与广西北部湾经济区同类产品竞争，如钦州化学制药面临日趋激烈的竞争。钦州海洋生物的技术转化和成果开发优势不明显，海洋药物、海洋医用材料的创新效应也不明显。总之，尽管北部湾经济区医药卫生产业某些核心技术取得了成果，代表性的医药卫生产品数量保持增长态势，但是总体来看，医药卫生产品开发能力不高，不少核心技术的研发领域仍是空白，医药卫生产品与服务的品牌附加值相对不高。 

（四）公共服务

各地医药卫生产业园区通过土地优惠、资金支持、税收优惠、人才吸引等相应政策，培育和扶持园区企业，帮助企业实现资产增值并收回投资，但是园区内的企业规模良莠不齐、管理能力及产出质量大小不一，导致部分连年产值低、利润低的企业占用财税资源，因此要明确政策扶持的目的、对象与范围。如南宁市经开区生物医药产业园对企业研发或引进新药及医疗器械项目予以奖励、对新引进符合南宁经开区产业定位的达到规模以上的固定资产投资予以奖励、视年度财政贡献发放租金补贴，对园区集约化发展起到积极的作用，但是区域内部分产业园仍未采用以绩效目标为导向的医药卫生扶持产业规划。  

四、广西北部湾经济区医药卫生产业赋能的提升策略

广西北部湾经济区医药卫生产业朝国际化、智能化、规范化、现代化方向发展，以政府对话、经贸往来、民间交流的多种方式，研发新技术、新工艺、新产品，对接东盟医药卫生产业需求，构建面向东盟医药卫生产业体系。

（一）协同性赋能的提升策略

从上游的原材料与加工，到医药产品生产，再到下游的医药卫生流通与销售为一体化的医药卫生产业链涉及多个部门的审批。药品监管部门、海关总署、中医药管理部门、交通部门、检验检疫部门等在依法行政的原则下，尤其是在产业园内为企业提供“一站式”审批服务，由线下跑腿办理转为网上或自助受理的业务事项，精简监管证件、简化申报流程审核、实施监督管理，缩短行政审批的时间，创造具有优质服务的软环境，消除医药卫生原材料或产品进出口的制度障碍。

（二）规范性赋能的提升策略

为了降低企业面向东盟输出医药卫生产品遇到的各种风险，要有相互承认的认证制度与相关标准。在“上层赋能”模式上，政府积极参与东盟医药卫生治理，通过多种外交方式，推动我国与东盟医疗器械安全、检验检疫、医药质量、知识产权保护的统一规则与认证互认，以此降低医药卫生产业交易的各种成本，以及政府部门举办线下与线上相结合的医药卫生产业标准和认证专题讲座与培训，让进出口医药卫生机构了解东盟各国相关规定。在“下层赋能”模式上，广西医院协会、广西医师协会与新加坡中医师协会、新加坡医药协会、泰国中医师总会等开展传染病防控、传统医学、医疗技术的交流，共同编制传统药典、中医诊疗指南等，提高传统医药科学技术水平。同时，不断挖掘与开发民族医药价值，收集民族医药临床效果，打造一批面向东盟市场有影响力的民族医药品种，以及不断完善生物医药产业研发、检测、应用、生产到流通的产业链体系。

（三）服务性赋能的提升策略

各地政府财政从年度预算中安排用于支持医药卫生领域的产业发展扶持资金，应当有资金管理办法，即对各项目资金的扶持采用以奖代补、贷款贴息、资金配比等补助方式，优先安排最需要的扶持项目、从事技术或产品开发的成长型企业，采用以绩效导向的择优扶持项目，确保专项资金按规定用途合理使用，增强资金的拉动放大效应。由于医药卫生产业涉及面广、投入大、周期长，仅靠财政投入明显不够，各地政府也可以与金融机构共同成立产业基金，跟踪项目实施情况，提高资金使用的效益。除了资金流，医药卫生产业还应有土地、人才、孵化、融资、物流等相应的基础配套扶持政策。

（四）科技性赋能的提升策略

一是传统医学与现代科技结合起来，通过临床和机理研究，中医古法新用，发挥中医特色临床诊疗技术的作用。二是各方落实医药卫生相关框架协议内容，加强卫生应急合作，远程应急协调联络，提升区域性突发事件的卫生应急能力，提高传染病防控的快速反应能力。三是医药卫生会展与交易会采用线上与线下相结合，通过线上办会形式，开设线上虚拟展馆。此外，在对外宣传医药健康旅游线路设计上，要突出优势医疗项目、中医药观光的特点，引导健康旅游项目的投融资，进而达到线上展览与传播的效果。

参考文献：

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[2]黄先海，宋学印. 赋能型政府——新一代政府和市场关系的理论建构[J]. 新华文摘，2022（7）：128-133.

[3]蒋乐平. 我国“新基建”产业赋能效应的理论与实证分析[J]. 建筑经济，2022（4）：74-80.

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[5]张德海等. 乡村特色产业价值共创：瓶颈突破与能力跃迁—基于本土龙头企业的双案例观察[J]. 中国农村观察，2022（2）：39-58.

[6]玉林新闻网. 玉博会药博会成果丰硕 共签订投资合作项目35个，总投资518.79亿元 首次举办云上博览会，累计观展次数达4084.1万次[EB/OL]. [2021-11-15]. https://www.gxylnews.com/html/news/2021/11/225554.html.

[7]中国商务部网. 广西与东盟国家中草药贸易额连续8年呈增长趋势[EB/OL]. [2019-10-8]. http：//www.mofcom.gov.cn/article/resume/n/201910/20191002901507.shtml.

[8]南宁海关网. 全国首趟中越班列中药材进口专列经凭祥铁路口岸顺利入境[EB/OL]. [2022-5-12]. http：//www.customs.gov.cn/nanning_customs/600328/600329/4340602/index.html.

[9]中国政府网. 中国中医药“走出去”步伐加快[EB/OL]. [2019-9-21]. http：//www.gov.cn/xinwen/2019-09/21/content_5431837.htm.

[10]前瞻产业研究院网. 健康+旅游发展潜力巨大 医疗旅游市场迅速兴起[EB/OL]. [2017-9-22]. https：//bg.qianzhan.com/report/detail/459/170922-f09e328d.html.

编辑：张涵