董再国律师最高法院案件指导3583：关于农村集体土地征收补偿行政案件10个常见问题解答（三）
2023-11-24 21:39:56
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（三）市、县人民政府的征地公告具有可诉性，且应进行全面审查。
根据国发〔2015〕27号《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》，国务院与省级人民政府征地批复，已经从原来的非行政许可审批事项，调整为属于政府内部审批事项。征地批复与市、县人民政府依据征地批复实施具体征收，属于两个不同的概念。前者具有内部批准的属性，后者应属代表国家实施征收行为。目前，基于司法政策，省级人民政府征地批复仍然不可诉的情况下，如果继续认为市、县人民政府的征地公告行为（或者说征地行为）也不可诉，就容易让征地行为规避司法审查，难以保证《中华人民共和国土地管理法》和中央政策的顺利实施。因此，原告对征地行为不服的，应当以市、县人民政府为被告，以征地公告为作为可诉行政行为提起诉讼。人民法院在审查市、县人民政府作出的征地公告时，不宜将征收土地公告认定为国务院或省级人民政府征地批复的公告送达行为，不能以征地公告不创设新的权利义务为由不予审查，或者仅审查其是否符合征地批复的内容；而应当将其独立的征地决定，除审查与征地批复内容是否一致外，还应对市县人民政府上报国务院或省级人民政府办理征地批复的相关申报材料的合法性全面进行审查。
人民法院要积极宣传引导地方政府与土地行政主管部门，通过制定地方性法规、规章、甚至规范性文件的方式，引导市、县人民政府单独作出征地决定，以取代征地公告，并引导原告直接起诉征地决定。
（四）引导起诉人针对直接确定补偿安置内容的补偿决定（补偿裁决、补偿内容告知书以及具有具体补偿内容的公告、告知书等）提起行政诉讼
补偿安置是被征收人最为关心的问题。由于《中华人民共和国土地管理法》等仅规定签订补偿协议和发放相关补偿费用，未明确规定达不成协议后的处理方式，也无类似于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿决定程序，因此造成难以准确确定诉讼标的与补偿内容。巡回区地方性规定中，有关补偿决定的名称、内容、方式均不统一：有的并不作出带有补偿内容的决定，有的在责令交出土地决定书中增加补偿内容，有的仅以口头方式告知具体补偿款项和补偿内容，有的仅告知按照补偿方案执行却无具体金额和内容。被征收人依法应当得到的补偿内容缺乏具体载体，客观上造成部分当事人对征地程序和补偿程序的所有行政行为反复诉讼，既加重行政机关和人民法院负担，也易引发重复诉讼和滥诉，还导致补偿纠纷久拖不决和循环诉讼。人民法院应当引导地方政府及其土地行政主管部门在无法通过签订补偿安置协议解决补偿安置纠纷的情况下，要及时、积极、依法作出补偿决定（补偿裁决、补偿内容告知书、补偿事项通知书等），被征收人对补偿安置不服的，应当对直接确定补偿安置内容的决定提起行政诉讼。人民法院在确定审查标的时，应当坚持一次性实质化解纠纷，不应拘泥于补偿决定的具体名称，避免人为分立为多个行政案件；存在多个补偿性质的行为时，在一审庭审结束前，要引导当事人对最终确定了具体的补偿项目、补偿内容的行为起诉，并合理确定争议焦点。人民法院在审查最终的补偿行为时，对前续的与补偿有关的决定、认定等行政行为合法性，应当一并进行审查。
理论上来说，征地主体与补偿主体应当同一，但由于旧《中华人民共和国土地管理法》也未明确征地补偿的主体与形式，因而巡回区普遍存在市、县人民政府实施征收而由土地行政主管部门进行补偿的情况，人民法院一般不宜否定土地行政主管部门或者“两公告”中确定的其他补偿主体作出补偿决定的职权。
地方政府或其土地行政主管部门既未签订补偿安置协议也未作出补偿性质决定的，当事人对补偿安置不服引发纠纷的，可以考虑统一确定案由为“请求履行补偿安置法定职责”，以市、县人民政府或其在“两公告”中确定的土地行政主管等部门为被告。
董再国律师最高法院案件指导3583：关于农村集体土地征收补偿行政案件10个常见问题解答（三）
（三）市、县人民政府的征地公告具有可诉性，且应进行全面审查。
根据国发〔2015〕27号《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》，国务院与省级人民政府征地批复，已经从原来的非行政许可审批事项，调整为属于政府内部审批事项。征地批复与市、县人民政府依据征地批复实施具体征收，属于两个不同的概念。前者具有内部批准的属性，后者应属代表国家实施征收行为。目前，基于司法政策，省级人民政府征地批复仍然不可诉的情况下，如果继续认为市、县人民政府的征地公告行为（或者说征地行为）也不可诉，就容易让征地行为规避司法审查，难以保证《中华人民共和国土地管理法》和中央政策的顺利实施。因此，原告对征地行为不服的，应当以市、县人民政府为被告，以征地公告为作为可诉行政行为提起诉讼。人民法院在审查市、县人民政府作出的征地公告时，不宜将征收土地公告认定为国务院或省级人民政府征地批复的公告送达行为，不能以征地公告不创设新的权利义务为由不予审查，或者仅审查其是否符合征地批复的内容；而应当将其独立的征地决定，除审查与征地批复内容是否一致外，还应对市县人民政府上报国务院或省级人民政府办理征地批复的相关申报材料的合法性全面进行审查。
人民法院要积极宣传引导地方政府与土地行政主管部门，通过制定地方性法规、规章、甚至规范性文件的方式，引导市、县人民政府单独作出征地决定，以取代征地公告，并引导原告直接起诉征地决定。
（四）引导起诉人针对直接确定补偿安置内容的补偿决定（补偿裁决、补偿内容告知书以及具有具体补偿内容的公告、告知书等）提起行政诉讼
补偿安置是被征收人最为关心的问题。由于《中华人民共和国土地管理法》等仅规定签订补偿协议和发放相关补偿费用，未明确规定达不成协议后的处理方式，也无类似于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿决定程序，因此造成难以准确确定诉讼标的与补偿内容。巡回区地方性规定中，有关补偿决定的名称、内容、方式均不统一：有的并不作出带有补偿内容的决定，有的在责令交出土地决定书中增加补偿内容，有的仅以口头方式告知具体补偿款项和补偿内容，有的仅告知按照补偿方案执行却无具体金额和内容。被征收人依法应当得到的补偿内容缺乏具体载体，客观上造成部分当事人对征地程序和补偿程序的所有行政行为反复诉讼，既加重行政机关和人民法院负担，也易引发重复诉讼和滥诉，还导致补偿纠纷久拖不决和循环诉讼。人民法院应当引导地方政府及其土地行政主管部门在无法通过签订补偿安置协议解决补偿安置纠纷的情况下，要及时、积极、依法作出补偿决定（补偿裁决、补偿内容告知书、补偿事项通知书等），被征收人对补偿安置不服的，应当对直接确定补偿安置内容的决定提起行政诉讼。人民法院在确定审查标的时，应当坚持一次性实质化解纠纷，不应拘泥于补偿决定的具体名称，避免人为分立为多个行政案件；存在多个补偿性质的行为时，在一审庭审结束前，要引导当事人对最终确定了具体的补偿项目、补偿内容的行为起诉，并合理确定争议焦点。人民法院在审查最终的补偿行为时，对前续的与补偿有关的决定、认定等行政行为合法性，应当一并进行审查。
理论上来说，征地主体与补偿主体应当同一，但由于旧《中华人民共和国土地管理法》也未明确征地补偿的主体与形式，因而巡回区普遍存在市、县人民政府实施征收而由土地行政主管部门进行补偿的情况，人民法院一般不宜否定土地行政主管部门或者“两公告”中确定的其他补偿主体作出补偿决定的职权。
地方政府或其土地行政主管部门既未签订补偿安置协议也未作出补偿性质决定的，当事人对补偿安置不服引发纠纷的，可以考虑统一确定案由为“请求履行补偿安置法定职责”，以市、县人民政府或其在“两公告”中确定的土地行政主管等部门为被告。