董再国律师最高法院案件指导3582：关于农村集体土地征收补偿行政案件10个常见问题解答（二）
2023-11-24 21:32:24
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三、如何看待有关征收补偿的地方性规定效力？
《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》对于征收补偿安置标准的规定均较为原则。为贯彻落实相关规定，各地区结合地方实际分别出台一系列关于补偿标准、补偿内容和补偿项目的地方性规定，有的还针对征地项目单独出台了补偿安置文件。比如，有的地方出台创新性举措，在土地补偿费、安置补助费以及青苗等地上附着物补偿费用之外，还采取社会保障以及其他安置补偿制度，有效建立了兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制以及合理提高个人收益机制。有的地方探索建立了社会稳定风险评估、预公告、预征收、预签补偿安置协议制度，即在正式报请省级政府征地批复之前，充分尊重被征地农户意见，确保绝大多数被征收人支持征收，及时调整和修改完善征收补偿安置方案，预防并减少可能分歧，保障征地批复后快速组织实施；有的地方尝试完善了被征收人补偿安置异议程序、安置补偿裁决甚至行政复议制度，等等。目前，除地方性法规、地方政府规章等立法外，常见的地方性规定还包括：各地自行制定的征收集体土地房屋拆迁办法、拆迁集体所有土地房屋价格评估办法、村镇房屋征收补偿实施细则、村镇房屋征收与补偿评估技术细则、被征地农民社会保障办法、征收集体所有土地房屋拆迁裁决工作有关问题的通知，等等。对这些地方性规定，尤其是市、县人民政府及其土地行政主管部门制定的规范性文件，人民法院要依法审查是否符合法律法规规定，对不违反上位法且符合地方实际的实施性、细化性规定，可以依法参考适用。
巡回区各级人民法院要更多通过“走出去”和“请进来”等方式，加强与政府法制部门和土地行政主管部门的沟通交流，及时就征收补偿政策完善提出意见和建议，填补政策漏洞，规范征收补偿程序，共同为地方性政策的合法化、规范化和具体化作出贡献。巡回区条件成熟的中、高级人民法院，还可以成立专业化合议庭，集中审理土地征收补偿案件，为完善土地征收补偿制度积累好经验、好做法。
四、征收补偿中哪些行为属于可诉行政行为，被征收人告什么、如何告、哪个阶段告？
土地征收补偿是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序，包括征地批前阶段、组卷报批阶段和批准后实施阶段。其中，可诉与不可诉行政行为如何区分，起诉时机是否成熟、审理后阶段行政行为时是否需要继续审查先前行政行为，各地有关征地补偿步骤程序也不完全一致。人民法院应当在既有法律规定框架内，结合具体实践，科学界定可诉行政行为类型，注重实质性化解补偿安置纠纷。
（一）省级人民政府征地批复原则上暂不可诉，但已经受理的可以继续探索并积累经验
根据司法部国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定的意见》的表述，省级人民政府应当作出征收土地决定，但实践中不论是立法还是实践，省级人民政府均未作出“征收土地决定”。目前巡回区各地省级人民政府征收土地决定通常被表述为征地批复，且征地批复的具体名称和表现形式不同，有的称为“批复”，有的称为“建设用地审批意见书”，有的称为“年度批次村镇建设用地的批复”，还有的与农用地转用手续相合并。征地批复对象既非被征收土地所有权人，也非具体实施的市、县人民政府，而是地级市人民政府；除单独选址项目征地以外，批复内容一般按本年度批次建设用地审批而非按项目审批，批复内容十分笼统，多涉及多个地块。对此类省级人民政府征地批复可诉性，目前仍有一定分歧。结合《中华人民共和国行政诉讼法》现有规定以及《中华人民共和国行政复议法》修改方向来看，显然属于可诉范围。但在《中华人民共和国行政复议法》第30条未修订前，各地可以结合本地实际自行探索，自行决定是否纳入受案范围。
（二）农村集体土地征收补偿的基本步骤（旧土地管理法规定，但仍有借鉴意义）
根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及已经废止的《征收土地公告办法》等规定，参考国务院法制办国法〔2011〕35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》精神，在收到国务院或者省级人民政府征地批复后，农村集体土地征收补偿程序可以分为“征收土地公告”环节、“征地补偿登记”环节、“征地补偿安置方案听取意见、批准与公告”环节、“按照征地补偿安置方案向权利人支付补偿项目”环节，“不按照依法批准的方案进行补偿安置引发争议依法申请复议或诉讼”环节、“责令交出土地”以及申请法院强制执行等环节。
具体如下：一是，市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。征收土地公告应当包括下列内容：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。
二是，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物（含房屋等，下同）和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。
三是，市、县人民政府土地行政主管部门按照征地补偿安置方案组织实施。将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。
四是，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，先由市、县人民政府协调，协调不成的，权利人认为市、县人民政府未依法进行安置补偿的，可以向地级市人民政府申请复议后（或者）直接提起诉讼，或者向人民法院提起行政诉讼。具体复议请求和诉讼请求可表述为：“请求履行补偿安置法定职责”。
五是，土地行政主管部门作出责令交出土地决定并申请法院强制执行（强制搬离），地上有房屋和附着物同时予以强制拆除。
董再国律师最高法院案件指导3582：关于农村集体土地征收补偿行政案件10个常见问题解答（二）
三、如何看待有关征收补偿的地方性规定效力？
《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》对于征收补偿安置标准的规定均较为原则。为贯彻落实相关规定，各地区结合地方实际分别出台一系列关于补偿标准、补偿内容和补偿项目的地方性规定，有的还针对征地项目单独出台了补偿安置文件。比如，有的地方出台创新性举措，在土地补偿费、安置补助费以及青苗等地上附着物补偿费用之外，还采取社会保障以及其他安置补偿制度，有效建立了兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制以及合理提高个人收益机制。有的地方探索建立了社会稳定风险评估、预公告、预征收、预签补偿安置协议制度，即在正式报请省级政府征地批复之前，充分尊重被征地农户意见，确保绝大多数被征收人支持征收，及时调整和修改完善征收补偿安置方案，预防并减少可能分歧，保障征地批复后快速组织实施；有的地方尝试完善了被征收人补偿安置异议程序、安置补偿裁决甚至行政复议制度，等等。目前，除地方性法规、地方政府规章等立法外，常见的地方性规定还包括：各地自行制定的征收集体土地房屋拆迁办法、拆迁集体所有土地房屋价格评估办法、村镇房屋征收补偿实施细则、村镇房屋征收与补偿评估技术细则、被征地农民社会保障办法、征收集体所有土地房屋拆迁裁决工作有关问题的通知，等等。对这些地方性规定，尤其是市、县人民政府及其土地行政主管部门制定的规范性文件，人民法院要依法审查是否符合法律法规规定，对不违反上位法且符合地方实际的实施性、细化性规定，可以依法参考适用。
巡回区各级人民法院要更多通过“走出去”和“请进来”等方式，加强与政府法制部门和土地行政主管部门的沟通交流，及时就征收补偿政策完善提出意见和建议，填补政策漏洞，规范征收补偿程序，共同为地方性政策的合法化、规范化和具体化作出贡献。巡回区条件成熟的中、高级人民法院，还可以成立专业化合议庭，集中审理土地征收补偿案件，为完善土地征收补偿制度积累好经验、好做法。
四、征收补偿中哪些行为属于可诉行政行为，被征收人告什么、如何告、哪个阶段告？
土地征收补偿是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序，包括征地批前阶段、组卷报批阶段和批准后实施阶段。其中，可诉与不可诉行政行为如何区分，起诉时机是否成熟、审理后阶段行政行为时是否需要继续审查先前行政行为，各地有关征地补偿步骤程序也不完全一致。人民法院应当在既有法律规定框架内，结合具体实践，科学界定可诉行政行为类型，注重实质性化解补偿安置纠纷。
（一）省级人民政府征地批复原则上暂不可诉，但已经受理的可以继续探索并积累经验
根据司法部国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定的意见》的表述，省级人民政府应当作出征收土地决定，但实践中不论是立法还是实践，省级人民政府均未作出“征收土地决定”。目前巡回区各地省级人民政府征收土地决定通常被表述为征地批复，且征地批复的具体名称和表现形式不同，有的称为“批复”，有的称为“建设用地审批意见书”，有的称为“年度批次村镇建设用地的批复”，还有的与农用地转用手续相合并。征地批复对象既非被征收土地所有权人，也非具体实施的市、县人民政府，而是地级市人民政府；除单独选址项目征地以外，批复内容一般按本年度批次建设用地审批而非按项目审批，批复内容十分笼统，多涉及多个地块。对此类省级人民政府征地批复可诉性，目前仍有一定分歧。结合《中华人民共和国行政诉讼法》现有规定以及《中华人民共和国行政复议法》修改方向来看，显然属于可诉范围。但在《中华人民共和国行政复议法》第30条未修订前，各地可以结合本地实际自行探索，自行决定是否纳入受案范围。
（二）农村集体土地征收补偿的基本步骤（旧土地管理法规定，但仍有借鉴意义）
根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及已经废止的《征收土地公告办法》等规定，参考国务院法制办国法〔2011〕35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》精神，在收到国务院或者省级人民政府征地批复后，农村集体土地征收补偿程序可以分为“征收土地公告”环节、“征地补偿登记”环节、“征地补偿安置方案听取意见、批准与公告”环节、“按照征地补偿安置方案向权利人支付补偿项目”环节，“不按照依法批准的方案进行补偿安置引发争议依法申请复议或诉讼”环节、“责令交出土地”以及申请法院强制执行等环节。
具体如下：一是，市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。征收土地公告应当包括下列内容：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。
二是，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物（含房屋等，下同）和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。
三是，市、县人民政府土地行政主管部门按照征地补偿安置方案组织实施。将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。
四是，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，先由市、县人民政府协调，协调不成的，权利人认为市、县人民政府未依法进行安置补偿的，可以向地级市人民政府申请复议后（或者）直接提起诉讼，或者向人民法院提起行政诉讼。具体复议请求和诉讼请求可表述为：“请求履行补偿安置法定职责”。
五是，土地行政主管部门作出责令交出土地决定并申请法院强制执行（强制搬离），地上有房屋和附着物同时予以强制拆除。