省高院案例：规范性文件虽不是正式的法律渊源，但行政机关制定的有效规范性文件可以作为判断行政行为合法性的依据

不白之衷托之日月；不平之气托之风雷

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董再国律师个人简介

——1992年河北承德高考文科状元，兰州大学法学本科，北京大学法律硕士。现为北京新邦律师事务所高级合伙人，北京律协环资法律专业委员会委员；

——执业年限17年，北京行政诉讼知名律师。擅长行政法领域高端疑难及企业、集团征地拆迁案件。

——执业以来已为近500个公司、企业和个人提供了优质满意的法律服务；网上可查的案件胜诉案例300余起。

——董再国律师严格控制案件质量和风险，不欺骗，不隐瞒，不乱承诺，不乱收案。董律师能接您的案子，就会心里有数，亲自开庭，坚持到底；不接您的案子，说明您的案子其实不适合打官司，没必要浪费精力和成本。董律师平易近人，坦诚沟通，收费合理。

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“革命尚未成功，同志仍需努力。”从来没有什么救世主，你的苦处，不要指望上天悲悯。当今世道，我们共勉：唯有自强，才能自救！

裁判要旨：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用本行政区域内发生的案件。人民法院审理行政案件，参照规章。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。因此，地方政府及其主管部门制定的有效规范性文件可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。

黑龙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）黑行终7号

上诉人（原审原告）殷化钦，男，1953年5月6日出生，汉族，住双鸭山市宝山区。

被上诉人（原审被告）黑龙江省双鸭山林业局，住所地双鸭山市尖山区二马路。

法定代表人李宝成，该局局长。

委托代理人郑炳山，该局森调队队长。

委托代理人张晓晨，该局法律顾问。

上诉人殷化钦因诉黑龙江省双鸭山林业局（下称双鸭山林业局）给付种地补贴一案，不服黑龙江省林区中级人民法院（2018）黑75行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年1月22日组织双方当事人对案件有关事实进行了询问。上诉人殷化钦，被上诉人双鸭山林业局的委托代理人郑炳山、张晓晨到庭参加询问。本案现已审理终结。

原审判决查明，2000年至2018年，殷化钦与双鸭山林业局共签订了六份《土地耕种承包合同书》，第一份合同为2000年3月1日签订，承包期限五年（2000年1月1日起至2004年12月31日止），承包面积118.4公顷；第二份合同2005年1月1日签订，承包期限十年（2005年1月1日起至2014年12月20日止），承包面积80公顷；从2015年起至2018年每年和林业局森调队签订一次合同，每年承包面积都为40公顷。黑龙江省农委和统计局文件规定林业非工资田不纳入粮食补贴范围。殷化钦每次承包土地时都要求给付种地补贴，双鸭山林业局认为其不是林业职工，所耕种土地不属于工资田，告知其不应享受补贴。2018年5月30日，殷化钦以双鸭山林业局为被告诉至双鸭山林区基层法院，请求依法判令双鸭山林业局返还不当取得种地等各项政策性补贴款1568500元，案由为民事农业承包合同纠纷，后双鸭山林区基层法院以该案属于行政诉讼受案范围为由，于2018年7月4日作出（2018）黑7505民初18号民事裁定，驳回殷化钦起诉。同日，殷化钦向黑龙江省林区中级人民法院提起行政诉讼。以上事实，有《土地耕种承包合同书》、省农委、省统计局、省财政厅、省森工总局、林业局相关文件、法院裁判文书、土地台账和承包合同花名册等证据为证。

原审判决认为，本案争议焦点是殷化钦要求双鸭山林业局给付耕种土地应享受的补贴156万余元的诉讼请求能否得到支持。粮食直补是为进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入，国家财政按一定的补贴标准和粮食实际种植面积，对农户直接给予的补贴。林业局施业区内用于农业耕种的土地，是速生丰产林熟化用地，属于国有重点林区林地性质，是国家所有、林业局依法管理和经营，退耕还林前可用于林区职工群众农业种植。因此，该土地的承包经营不适用《中华人民共和国农村土地承包法》，与农村农民耕种的农民集体所有土地有本质区别。黑农委联发〔2015〕88号《关于做好黑龙江省2015年农作物良种补贴面积核实工作的通知》、黑农委联发〔2016〕77号《关于核实上报2016年玉米等主要粮食作物种植面积的通知》、黑统发〔2017〕44号《关于核实上报2017年玉米和大豆合法实际种植面积的通知》均规定林业非工资田不纳入补贴范围。根据黑统发〔2017〕44号文件规定，林业工资田是“按职工档案工资额度，经林场或其主管林业局确认，并出具本级政府或上级部门认定的相关文件，经政府主要领导或部门负责人签字并加盖公章后，报统计、农委等部门进行备案予以确认”的。殷化钦既非林业局职工，又不是林业户口，其是通过与林业局签订《土地耕种承包合同书》而耕种林业局土地，其耕种土地不属于林业工资田。因此，殷化钦要求双鸭山林业局给付种地补贴的主张不能得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回殷化钦的诉讼请求。

殷化钦上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。理由如下：1.一审法院以殷化钦不是林业职工就不应享有惠农政策是错误的,殷化钦所耕种的土地应享受国家规定的“谁种地，补谁”的惠农原则。2.一审法院将双鸭山林业局自己制定的且不具有普遍约束力的文件视为规范性文件是错误的，双鸭山林业局没有在规定的期限内提供拒不给付殷化钦惠农补贴的规范性文件，属没有法律依据。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。

双鸭山林业局答辩称，殷化钦所种的土地不属于林业工资田，不属于种地补贴的范围，不应享受种地补贴，殷化钦的上诉请求没有法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结论客观合法，请求驳回上诉，维持原判。

本院审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用本行政区域内发生的案件。人民法院审理行政案件，参照规章。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。因此，地方政府及其主管部门制定的有效规范性文件可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。本案中，黑农委联发〔2015〕88号《关于做好黑龙江省2015年农作物良种补贴面积核实工作的通知》、黑农委联发〔2016〕77号《关于核实上报2016年玉米等主要粮食作物种植面积的通知》、黑统发〔2017〕44号《关于核实上报2017年玉米和大豆合法实际种植面积的通知》均规定林业非工资田不纳入补贴范围。根据黑统发〔2017〕44号文件规定，林业工资田是“按职工档案工资额度，经林场或其主管林业局确认，并出具本级政府或上级部门认定的相关文件，经政府主要领导或部门负责人签字并加盖公章后，报统计、农委等部门进行备案予以确认”，殷化钦既非林业局职工，又不具有林业户口，其是通过与双鸭山林业局签订《土地耕种承包合同书》而耕种林业局土地，其耕种土地不属于林业工资田。故殷化钦要求双鸭山林业局给付种地补贴的主张没有事实及法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，殷化钦的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人殷化钦负担。本判决为终审判决。

审判长　冷　　慧

审判员　皇甫延玉

审判员　张 俊 伟

二〇一九年一月二十三日

法官助理张庆宇

书记员吴迪