最高法案例：行政机关不得以签订征收补偿协议的名义损害被征收人的合法权益，征收补偿协议不符合法律规定应被撤销

不白之衷托之日月；不平之气托之风雷

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董再国律师个人简介

——1992年河北承德高考文科状元，兰州大学法学本科，北京大学法律硕士。现为北京新邦律师事务所高级合伙人，北京律协环资法律专业委员会委员；

——执业年限17年，北京行政诉讼知名律师。擅长行政法领域高端疑难及企业、集团征地拆迁案件。

——执业以来已为近500个公司、企业和个人提供了优质满意的法律服务；网上可查的案件胜诉案例300余起。

——董再国律师严格控制案件质量和风险，不欺骗，不隐瞒，不乱承诺，不乱收案。董律师能接您的案子，就会心里有数，亲自开庭，坚持到底；不接您的案子，说明您的案子其实不适合打官司，没必要浪费精力和成本。董律师平易近人，坦诚沟通，收费合理。

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“革命尚未成功，同志仍需努力。”从来没有什么救世主，你的苦处，不要指望上天悲悯。当今世道，我们共勉：唯有自强，才能自救！

裁判要旨：《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按照行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属于违法的行政行为。行政机关签订行政协议，应当在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名，损害行政协议相对人的合法权益。本案中，2013年安置细则不存在违反上位法规定的情形，属于合法有效的行政规范性文件，应当作为判断被诉的海棠区政府与翟好志等人签订2015年补偿协议行为以及不履行依法安置法定职责行为是否合法的根据。从2015年补偿协议内容与2013年安置细则规定的比较可以看出，2015年补偿协议有关对翟好志等人安置房屋的约定，明显与2013年安置细则规定不符，严重损害翟好志等人依照细则应当获得的补偿安置权利，海棠区政府负有按照2013年安置细则规定依法给予翟好志等人进行安置的职责义务。据此，一、二审判决否定海棠区政府签订2015年补偿协议行为中关于对翟好志等人的补偿安置内容的合法性效力，责令海棠区政府按照2013年安置细则给予翟好志等人安置林旺北风情小镇连排住宅面积250平方米安置房，判决结果并无不当。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申5250号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）海南省三亚市海棠区人民政府。法定代表人孙耿，区长。委托代理人邓振海。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）翟好志。被申请人（一审原告、二审被上诉人）刘学珍。被申请人（一审原告、二审被上诉人）翟学帅。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）黎象妮。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）翟某1（曾用名：翟某2）。

上述五位被申请人的委托代理人林圣全。

再审申请人海南省三亚市海棠区人民政府（以下简称海棠区政府）因被申请人翟好志、刘学珍、翟学帅、黎象妮、翟某1（以下简称翟好志等人）诉其签订征收补偿协议行为和不履行依法安置法定职责一案，不服海南省高级人民法院于2016年11月22日作出的（2016）琼行终422号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月19日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
海棠区政府申请再审称：1.一、二审判决认定翟好志等人为安置对象，缺乏证据证明。2013年安置细则规定，安置对象除具备集体经济组织成员资格外，还须履行集体经济组织成员的义务。没有证据证明翟好志等人履行过相关义务。2.一、二审判决依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，认定2015年补偿协议无效，适用法律错误。土管法实施条例第二十五条不是效力性的强制规定，而是调整征收补偿安置协议的法律规范。2012年安置方案和2013年安置细则是海棠区政府制定，经三亚市政府批准同意的文件，不是法律、行政法规。不论2015年补偿协议是否违反上述两文件，都不影响协议的效力。3.一、二审判决遗漏应当参加诉讼的当事人，审判程序违法。翟好志等人是否具有集体经济组织成员资格、是否履行相关义务、是否应当被安置，与庄大村委会第一村民小组具有利害关系，该村民小组应当作为第三人参加诉讼。请求撤销一、二审判决，依法改判驳回翟好志等人的诉讼请求。
本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。本案中，（2009）三亚民一终字第60号、（2010）城民一初字第615号、（2015）三亚民一终字第262号三份生效的民事判决，均已确认翟好志等人庄大村委会第一村民小组集体经济组织成员资格，同时还确认翟好志等人参与村委会基层组织民主选举活动、响应村委会计划生育政策宣传、在村委会整修公路时捐款、从事个体医疗服务村民等履行集体经济组织成员义务的事实。本案一、二审判决根据上述三份生效民事判决确认的事实，认定翟好志等人具有庄大村委会第一村民小组集体经济组织成员资格，履行了相关义务，符合行政诉讼证据采信及事实认定规则。海棠区政府主张，一、二审判决认定翟好志等人为安置对象缺乏证据证明，亦没有证据证明翟好志等人履行集体经济组织成员义务。但是，海棠区政府并未举出足以否定三份生效民事判决认定事实的相关证据，其主张没有事实根据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按照行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属于违法的行政行为。行政机关签订行政协议，应当在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名，损害行政协议相对人的合法权益。本案中，2013年安置细则不存在违反上位法规定的情形，属于合法有效的行政规范性文件，应当作为判断被诉的海棠区政府与翟好志等人签订2015年补偿协议行为以及不履行依法安置法定职责行为是否合法的根据。从2015年补偿协议内容与2013年安置细则规定的比较可以看出，2015年补偿协议有关对翟好志等人安置房屋的约定，明显与2013年安置细则规定不符，严重损害翟好志等人依照细则应当获得的补偿安置权利，海棠区政府负有按照2013年安置细则规定依法给予翟好志等人进行安置的职责义务。据此，一、二审判决否定海棠区政府签订2015年补偿协议行为中关于对翟好志等人的补偿安置内容的合法性效力，责令海棠区政府按照2013年安置细则给予翟好志等人安置林旺北风情小镇连排住宅面积250平方米安置房，判决结果并无不当。应当指出的是，一、二审判决在行政诉讼法和行政法律规范有相应的判断标准的情况下，援引《中华人民共和国合同法》第五十二条规定判决确认2015年补偿协议无效不妥，本院予以指正。因该项援引法律问题并未影响一、二审判决结果的合法性，本案不予再审。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织与被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。第九十一条第（五）项规定，原判决遗漏当事人严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。本案中，被诉行政行为是海棠区政府与翟好志等人签订安置补偿协议的行为和海棠区政府不履行依法安置法定职责的行为，翟好志等人所在的庄大村委会第一村民小组与两个被诉行政行为均不存在利害关系，且与本案的判决结果也没有任何关联性，本案的判决结果没有减少庄大村委会第一村民小组的任何权利，也未增加其任何义务。因此，庄大村委会第一村民小组并非必须参加诉讼的第三人，一、二审未将其追加为第三人参加诉讼，不违反法定的诉讼程序。海棠区政府主张庄大村委会第一村民小组与本案有利害关系，理由不充分。以此为由申请再审，本院不予支持。综上，海棠区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回海南省三亚市海棠区人民政府的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　龚　斌

审判员　　王毓莹

二〇一七年八月二十五日

书记员　　陈清玲