地方中院案例：落实国家精准扶贫政策的行为，并非行政诉讼意义上的行政行为，不属于行政诉讼案件审理范围。

不白之衷托之日月；不平之气托之风雷

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董再国律师个人简介

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——执业以来已为近500个公司、企业和个人提供了优质满意的法律服务；网上可查的案件胜诉案例300余起。

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裁判要旨：本院认为，本案系因落实易地扶贫搬迁国家政策所引发的纠纷。依据《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的通知》，对于易地扶贫搬迁对象应符合相关条件，需在进一步开展建档立卡贫困户精准识别“回头看”工作的基础上，聚焦聚焦再聚焦，经建档立卡贫困户自愿申请、本村群众评议认可后由各县（市、区）人民政府锁定。张家华一家所在村委及被上诉人团山寺镇政府落实上述相关政策，经张家华、曾庆群申请，对其一家进行入户调查，根据调查结果召开村民代表大会进行评议，根据评议结果，进行村级公示和镇级审核，最后确定张家华、曾庆群为易地扶贫搬迁对象，并与之签订协议，依照协议约定将涉案房屋拆除。上述行为属于落实国家精准扶贫政策的行为，并非行政诉讼意义上的行政行为，不属于行政诉讼案件审理范围。

湖北省荆州市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）鄂10行终48号

上诉人（原审原告）张家华，汉族，住石首市。

上诉人（原审原告）曾庆群，汉族，住石首市。

上诉人（原审原告）张艳，汉族，住石首市。

上述三上诉人委托诉讼代理人刘武忠（张家华妹夫），汉族，住石首市。

上述三上诉人委托诉讼代理人钟海鹰，湖南深柳律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）石首市团山寺镇人民政府，住所地：石首市团山寺镇解放路65号。

法定代表人洪亚力，镇长。

出庭负责人张罗，副镇长。

委托诉讼代理人彭属军，湖北楚望律师事务所律师。

委托诉讼代理人陈浩，湖北楚望律师事务所律师。

上诉人张家华、曾庆群、张艳因诉被上诉人石首市团山寺镇人民政府（以下简称团山寺镇政府）行政强制行为违法及行政赔偿一案，不服石首市人民法院（2019）鄂1081行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。

张家华、曾庆群、张艳向一审法院的起诉请求：1.确认被告强制拆除原告一家人位于石首市××三间住房的具体行政行为违法；2.判令被告赔偿原告的直接经济损失30万元（具体数额以评估结论为准）；3.判令被告赔偿原告家具生活用品、电器、生产资料等物品的直接经济损失及2000元现金丢失共计3.5万元（以被告的清单为依据）；4.判令被告赔偿原告律师代理费2万元。

一审认定，张家华与曾庆群系夫妻关系，于1987年11月12日生育女儿张艳。曾庆群因病、张艳智障，其一家为扶贫对象，贫困户属性为低保贫困户。张艳与崔启红（原木榨湖村三组）结婚后，于2013年8月30日生育一女，取名崔张霞。崔启红为了家庭生活等原因，常年在外打工，张艳及其女儿便随张家华、曾庆群生活。2017年石首市人民政府根据《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的通知》精神实施易地扶贫搬迁工作。2017年3月27日，张家华向团山寺镇政府提交《石首市易地扶贫搬迁项目贫困户申请书》，认可全家现有二口人，承包耕地二亩，目前居住房屋经镇城建办认定为C级危房。经全家人商议，自愿申请实施易地扶贫搬迁，同意按团山寺镇政府实施方案，集中安置在龙腾商贸城。承诺在领取新房钥匙3个月内，同意由团山寺镇拆迁工作专班对旧房进行拆除，并将宅基地交村集体进行土地复耕。2017年3月28日，经群众民主评议，并张贴《团山寺镇木榨湖村易地扶贫搬迁项目搬迁对象公示公告》，“根据《团山寺片区易地扶贫搬迁项目实施办法（试行）》，我村在住房困难的建档立卡贫困户中，通过贫困户的自愿申请，专班入户调查，群众民主评议并投票表决后，拟定下列贫困户为易地扶贫搬迁户：陈友付、张家华……。公示时间从2017年3月28日起至2017年4月5日止，广大村民如有异议，请向团山寺镇扶贫攻坚指挥部反映。”之后，黄古山村（原木榨湖村）扶贫工作领导小组作为甲方与作为乙方的张家华、曾庆群签订《易地搬迁协议》。协议约定：“根据市镇搬迁办有关文件精神，结合我村原搬迁户张家中一户因家庭人口不符合搬迁政策，被镇扶贫办否定并清退，现将原张家中一个二人户的户型50平（方）米反（返）回到我村进行公开选举，现经党员代表推荐，贫困户本人强烈要求并保证，村扶贫工作小组报请市供销社结对帮扶工作组同意，经甲、乙双方核定，特作如下规定协议：一、现贫困户张家华户籍人口3人（户主张家华、妻子曾庆群、女儿张艳）其中女儿张艳于2010年嫁至我村三组，并已生育一孙女，本人多次劝导将女儿户口迁出，因多种原因未迁出，现本人自认户口为二人，女儿张艳属寄住人口。二、本人自建的三间平顶平房及其他加工附属设施房屋，自合同签订之日起，按镇扶贫办要求，一律按协议拆除不得反悔。三、其它（他）合同条款与同村易地搬迁户一致。”党员鉴证人张某在丙方处签了名。同时，张家华就上述协议内容写了《保证书》，张某在保证书上签名。2017年4月3日，团山寺镇政府（作为甲方）与张家华（作为乙方）签订《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》。该协议约定：“一、甲方责任和权利……；二、乙方责任和权利：1、服从甲方的统一组织和领导，按甲方要求有序实施搬迁。2、全家自愿选择易地扶贫搬迁，通过集中安置方式在龙腾商贸城安置点安置。3、按照甲方要求如实及时提供相关证件和材料。4、乙方签订集中安置协议时，必须交纳1万元拆除旧房保证金。领取新房钥匙3个月内，团山寺镇政府组织拆迁工作专班对乙方旧房进行拆除，开展土地复垦，并退还拆除旧房保证金。”该协议中张家华的名字由原木榨湖村副主任雷万明电话告知张家华协议内容后，由雷万明代签名捺印。张家华、曾庆群易地扶贫搬迁经村、团山寺镇政府、石首市扶贫办公室、石首市易地扶贫搬迁办公室审核通过。2017年10月17日，张家华对易地扶贫安置房屋（龙腾商贸城小区）进行交房验收并办理相关手续后，接收了该房屋。2018年9月13日，石首市团山寺镇人民政府扶贫攻坚指挥部向张家华发出《通知》，限其于2018年9月20日前自行拆除旧房并将土地予以平整，否则镇扶贫攻坚指挥部将组织人员对其旧房予以拆除。2019年6月6日，被告组织人员对原告位于石首市团山寺镇木榨湖村的易地扶贫搬迁房进行了拆除。拆除时房屋中物品堆放在屋前空地上，张家华、张艳亦在现场，但未对房屋中的物品进行登记造册并交付原告。原告主张的直接经济损失为：1．涉案房屋自认为价值30万元；2．生活用品、电器、生产资料等计33000元；丢失现金2000元；3．律师代理费2万元。丢失现金未提供相应的证明材料。

一审认为，本案在立案时案由定为乡政府行政征收，而根据原告的诉讼请求及该院查明的事实，系石首市团山寺镇政府为落实湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划而与原告张家华、曾庆群签订易地扶贫搬迁协议而引发的纠纷，不属于乡政府行政征收，应确定为行政协议及行政赔偿。在审理过程中，该院向原告示明应主张对易地搬迁协议效力的确认，但原告坚称未与被告签订易地搬迁协议。本案的争议焦点为：一、原、被告是否签订行政协议及行政协议的效力问题；二、张艳是否属于易地扶贫搬迁对象；三、被告拆除涉案房屋的行政行为是否违法；四、原告的赔偿请求是否应得到支持。

一、原、被告是否签订行政协议及行政协议的效力问题。被告团山寺镇政府根据《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的通知》精神实施易地扶贫搬迁工作。张家华、曾庆群申请易地扶贫搬迁，出具承诺书，并签订《易地扶贫搬迁协议》，系双方真实意思表示。被告与张家华签订的《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》中“张家华”名字虽然不是张家华所签名，但系由雷万明将协议内容电话告知张家华，经张家华同意后由雷万明代签。根据《中华人民共和国合同法》第四十九条规定，“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”且被告亦是按该协议向原告张家华、曾庆群交付了易地扶贫搬迁安置房。因此，雷万明的代理行为有效，《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》亦为有效协议。

二、张艳是否属于易地扶贫搬迁对象。《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的通知》中，对易地扶贫搬迁的对象只有原则性的要求，并无具体的规定。但要求经建档立卡贫困户自愿申请，本村群众评议认可后由各县（市、区）人民政府锁定。本案中，张家华、曾庆群在《易地搬迁协议》中自认张艳2010年出嫁至本村三组，属寄住人口。张家华、曾庆群申请易地扶贫搬迁，并无张艳的申请。因此，经张家华、曾庆群申请，群众评议认可后，石首市人民政府锁定张家华、曾庆群为易地扶贫搬迁对象，并无不当。原告张家华、曾庆群接收易地扶贫搬迁安置房后，再称应将张艳列为安置对象，违背了诚实信用原则。

三、被告拆除涉案房屋的行政行为是否违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十六条第三款：“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”本案被告无行政强制执行权，在按照协议履行了义务，行政相对人未按照协议将房屋交由被告拆除，仍在该房屋中居住，被告未作出要求原告履行协议的书面决定，即对涉案房屋进行拆除，超越了法定职权，也违反了法定程序，但因该行为不具有可撤销内容，依法应确认违法。

四、原告的赔偿请求是否应得到支持。1．房屋损失。易地搬迁协议签订后，原告张家华、曾庆群按协议约定接收了安置房，即表明涉案房屋的原所有人对该房屋所享有的权益已处分完毕，应按协议交由被告拆除。因此，对原告的主张，不予支持。2．室内物品等损失。根据正当法律程序和比例原则的要求，行政机关在履行职务过程中可能给公民、法人或者其他组织造成损害的，应选择对相对人权益最小侵害的方式进行。本案中，团山寺镇政府因拆除涉案的房屋即理应对房屋内的物品负有清点登记及妥善保管之义务，否则即应承担相应的赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”的规定，对于因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。但考虑到双方的举证便利条件，原告亦应提供物品损失的主张，由被告承担证明少赔偿或不赔偿的举证责任。本案中，被告违法拆除张家华、曾庆群的房屋，未对屋内物品进行登记及交接，亦未尽妥善保管的义务，应由团山寺镇政府承担举证责任。原告提交了损失物品清单及堆放物品的照片，酌定损失为2万元。丢失现金2000元，无证据证明，不予支持。3．律师费。律师费不属于行政赔偿范围。

五、被告应考虑的问题。湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的指导原则是坚持“保基本、促脱贫”的目标要求。着力解决搬迁后的脱贫问题，防止住房一建了之，贫困人口一搬了之，确保搬迁一户，脱贫一户。张家华、曾庆群、张艳及其女儿在易地扶贫搬迁之前在一起居住生活，在张家华、曾庆群申请易地扶贫搬迁时，是否考虑了其一家人的实际情况。现易地安置房面积50平方米，其一家人能否居住，搬迁后的生产，张艳及其女儿的生活居住如何解决，搬迁后其一家的贫困能否得到解决，仍是团山寺镇政府所需考虑和解决的问题。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告石首市团山寺镇人民政府拆除原告张家华、曾庆群位于石首市××三间房屋的行政行为违法；二、被告石首市团山寺镇人民政府赔偿原告张家华、曾庆群、张艳房屋内物品损失2万元；三、驳回原告张家华、曾庆群、张艳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告石首市团山寺镇人民政府承担。

上诉人张家华、曾庆群、张艳上诉称：一、一审在判决第一项中错误漏掉了上诉人张艳。（一）被拆的三间房屋是三上诉人一家于2009年共同修建的，当时张艳已经年满22周岁，依法该房屋属于三上诉人共同共有。张艳的共有权及于整个房屋，相应的张艳对于该房屋的处分权也及于整个房屋。被上诉人在未经张艳同意的情况下强行拆除了张艳享有共有权的房屋违法。（二）张艳并未签订《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》，该协议对其无约束力。应当判决拆除张艳享有所有权的房屋的行政行为违法，对其予以赔偿。二、一审认定事实错误。（一）对证据认定错误。1.一审认定《易地搬迁协议》有效是错误的。甲方黄古山村扶贫工作小组不存在，亦不是签订该协议的合法主体，作为房屋共有人之一的张艳亦并未签字，该协议没有成立，实际上是一个无效协议。2.一审对《保证书》认定错误。首先，该《保证书》上只有张家华签名，其他两位房屋共有人曾庆群、张艳并未签名。另外一个签名“张某”不是房屋的所有人。《保证书》上所谓“户口系挂靠，不想（享）受易地搬迁政策。”的表述曾庆群、张艳并没有认可。其次，该《保证书》写道：“本人自定三间房屋及其附属设施房屋自合同（签）定之日起按镇扶贫办要求一律协议办事，不得反悔。”可见，这是一个附条件的承诺，所附条件就是张家华与镇扶贫办签订合同。实质上，张家华一直未与镇扶贫办签订任何合同，所附条件一直没有成就，该《保证书》即使对于张家华也未生效。3.一审认定《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》有效错误。第一，该协议书上“张家华”的签名是村干部雷万明所签，权利人曾庆群、张艳并未签名。第二，2017年4月3日雷万明不可能给张家华打电话，这个时候易地搬迁对象还是张家中，而不是张家华。第三，该协议属于行政协议，其签订程序、内容严重违法。依照扶贫政策鄂政办发〔2016〕19号文件第3条，张家华一家并非易地搬迁对象。实际上张家华一家共5口人，户口簿上也是3口人，上述协议只安置2口人，严重违反扶贫政策。该协议应认定为无效协议。（二）对事实认定错误。1.一审判决在“被告应考虑的问题”中其实已经查明本案被拆房屋是张家华、曾庆群、张艳及其女儿崔张霞一家人在一起共同居住生活这一基本事实，却不予认定。2.一审认定张艳属寄住人口与客观事实不符。户口簿上明确载明张艳的住所地为木××组；《扶贫手册》的家庭成员栏赫然写着女儿张艳；事实上张艳结婚属于招女婿。三、一审确认被上诉人拆除房屋的行政行为违法，却不判决被上诉人赔偿损失错误。（一）被上诉人拆除房屋的行政违法行为，给上诉人造成了损失。第一，张艳及其女儿崔张霞由有房住变成没房住；第二，三上诉人享有共有权的房子由150平方米变成了50平方米；第三，三上诉人的承包地没有随之搬迁，如果入住安置房，就得每天往返几十里，交通成本增加，下地劳动时间减少；第四，上诉人张家华、曾庆群如果入住安置房，智障的女儿及外孙无法照顾，就得请人照顾；第五，如果入住安置房，柴米油盐、用水吃菜等日常生活都得花钱。（二）上诉人认可一审关于上诉人张艳不是易地扶贫搬迁对象的认定（事实上上诉人张家华、曾庆群也不是易地扶贫搬迁对象）。既然张艳不是易地搬迁安置对象，被上诉人拆除了张艳享有所有权的房屋就应当对其予以赔偿。四、对于一审判项第二项，尽管上诉人很不满意，但还是表示服判。综上，一审认定事实错误，适用法律不当，请求撤销一审判决第一项，改判“确认石首市团山寺镇人民政府拆除张家华、曾庆群、张艳位于石首市××三间房屋的行政行为违法”；判令支持被上诉人赔偿上诉人房屋损失30万元的诉讼请求；由被上诉人承担本案的一、二审诉讼费用。

被上诉人团山寺镇政府答辩称：一、三上诉人认为一审判决第一项遗漏了上诉人张艳，该上诉理由与客观事实不符，且缺乏依据。一审判决已经明确，依照《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的通知》，对易地扶贫搬迁的对象只有原则性的要求，并无具体规定。易地扶贫搬迁的对象要求经建档立卡贫困户自愿申请，并经本村群众评议认可后由各县（市、县）人民政府锁定。根据一审查明的事实，上诉人张家华、曾庆群在《易地搬迁协议》中自认张艳2010年出嫁至本村三组，属寄住人口。上诉人张家华、曾庆群申请易地扶贫搬迁，并无上诉人张艳的申请。另，一审查明上诉人张家华、曾庆群的申请经群众评议认可后，石首市人民政府由此锁定张家华、曾庆群二人为易地扶贫搬迁对象。现上诉人张家华、曾庆群在接受易地扶贫搬迁安置房后，再以上诉人张艳未被列为安置对象为由提起诉讼，既不符合客观事实，也违背了诚实守信原则。二、一审判决对相关证据的认定正确，且释法说理非常充分。首先，被上诉人是根据《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的通知》精神实施易地扶贫搬迁工作。其次，上诉人张家华、曾庆群自愿申请易地扶贫搬迁，出具了承诺书，并签订《易地搬迁协议》，系双方真实意思表示。一审查明，被上诉人与上诉人张家华签订的《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》中“张家华”名字虽然不是张家华所签名，但系由雷万明将协议内容电话告知张家华后，并经张家华同意后由雷万明代签。依照《中华人民共和国合同法》第四十九条的规定，雷万明的行为构成表见代理，况且被上诉人已按照该协议向上诉人张家华、曾庆群交付了易地搬迁安置房，二上诉人也接收了该安置房。故，雷万明的代理行为有效，《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》为有效协议。三、被上诉人对经确定的易地扶贫搬迁对象进行房屋搬迁安置是根据相关文件及政策、相关程序进行的，上诉人是否脱贫不影响《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》的实施与履行。至于一审判决提到的上诉人一家的脱贫问题及实际困难需要政府予以考虑，完全是基于政府在脱贫工作中的职责方面的考虑。四、一审判决认定被上诉人拆除涉案房屋的行政行为违法无异议，且一审已经判决被上诉人向上诉人赔偿涉案房屋内的物品损失2万元符合比例原则。上诉人要求被上诉人赔偿其房屋价值损失30万元显然不符合法律规定及客观事实，因为上诉人张家华、曾庆群按照签订的《易地搬迁协议》的约定接收了安置房，应当认为涉案房屋的原所有权人对该房屋所享有的权益已经处分完毕，该房屋按协议应当交由被上诉人拆除，一审判决对此予以驳回是正确的、适当的。综上，本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。

本院认为，本案系因落实易地扶贫搬迁国家政策所引发的纠纷。依据《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的通知》，对于易地扶贫搬迁对象应符合相关条件，需在进一步开展建档立卡贫困户精准识别“回头看”工作的基础上，聚焦聚焦再聚焦，经建档立卡贫困户自愿申请、本村群众评议认可后由各县（市、区）人民政府锁定。张家华一家所在村委及被上诉人团山寺镇政府落实上述相关政策，经张家华、曾庆群申请，对其一家进行入户调查，根据调查结果召开村民代表大会进行评议，根据评议结果，进行村级公示和镇级审核，最后确定张家华、曾庆群为易地扶贫搬迁对象，并与之签订协议，依照协议约定将涉案房屋拆除。上述行为属于落实国家精准扶贫政策的行为，并非行政诉讼意义上的行政行为，不属于行政诉讼案件审理范围。本案经合议庭评议，并报请审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

一、撤销石首市人民法院（2019）鄂1081行初13号行政判决；

二、驳回上诉人张家华、曾庆群、张艳的起诉。

一、二审案件受理费共计100元，退还上诉人张家华、曾庆群、张艳。

本裁定为终审裁定。

审判长　　欧阳庆

审判员　　王　阳

审判员　　孙开炎

二〇二〇年十一月十日

法官助理王文娟

书记员王文娟（兼）