最高法判例：行政委托中接受委托的组织不得将权力转委托

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董再国律师个人简介

——1992年河北承德高考文科状元，兰州大学法学本科，北京大学法律硕士。现为北京新邦律师事务所高级合伙人，北京律协环资法律专业委员会委员；

——执业年限17年，北京行政诉讼知名律师。擅长行政法领域高端疑难及企业、集团征地拆迁案件。

——执业以来已为近500个公司、企业和个人提供了优质满意的法律服务；网上可查的案件胜诉案例300余起。

——董再国律师严格控制案件质量和风险，不欺骗，不隐瞒，不乱承诺，不乱收案。董律师能接您的案子，就会心里有数，亲自开庭，坚持到底；不接您的案子，说明您的案子其实不适合打官司，没必要浪费精力和成本。董律师平易近人，坦诚沟通，收费合理。

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裁判要旨：行政管理职权的委托行使，是行政机关行使职权的一种法定方式。市、县人民政府土地行政主管部门将其依法享有的土地征收补偿组织实施权力委托给其他具有公共管理职能的组织行使，不违反法律规定。根据权力委托行使的基本原则，被委托人应当以委托人的名义实施行为，接受委托的组织不得将权力转委托。

作出土地征收决定和制作征收补偿方案的行为是签订征收补偿协议的前置行为，只有在上述前置行为存在重大明显违法而无效的情况下，才会影响签订征收补偿安置协议行为的合法性，仅以前置行为行政程序违法为由，对签订补偿安置协议行为的生效判决申请再审，理由不能成立。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申5032号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）余建高。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）潘支援。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）余志兰。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）余建华。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李林海。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）兰志如。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）韦国民。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）兰永耐。

上述八位再审申请人的诉讼代表人余建高。

委托代理人梁光荣。

委托代理人陆善标。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区河池市金城江区人民政府。

法定代表人曾朝伦。

原审第三人河池市金城江区城乡建设投资有限公司。

法定代表人韦克晓。

原审第三人广西壮族自治区河池市金城江区六圩镇人民政府。

法定代表人韦树唐。

原审第三人广西壮族自治区河池市金城江区六圩镇六圩社区居民委员会。

法定代表人兰建柏。

原审第三人广西壮族自治区河池市金城江区六圩镇六圩社区六圩街一组。

负责人谈海智。

再审申请人余建高、潘支援、余志兰、余建华、李林海、兰志如、韦国民、兰永耐（以下简称余建高等人）因诉广西壮族自治区河池市金城江区人民政府（以下简称金城江区政府）及原审第三人金城江区城乡建设投资有限公司（以下简称城投公司）、金城江区六圩镇人民政府（以下简称六圩镇政府）、金城江区六圩镇六圩社区居民委员会（以下简称六圩居委会）、金城江区六圩镇六圩社区六圩街一组（以下简称六圩街一组）签订征地补偿安置协议行为一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年12月22日作出的（2016）桂行终690号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月12日立案受理，依法组成合议庭审查本案。案件现已审查终结。

2008年7月15日，河池市国土资源局作出征收土地预公告，拟征收六圩镇肯研村腰村组、良伞一组、二组，六圩镇六圩社区街一队、街二队等村民小组的部分集体土地，作为河池市2008年第二批次城市建设用地，拟征收面积为27.9263公顷（418.8945亩）。六圩镇政府、六圩街一组组长对征收土地情况进行调查，并于2008年7月18日制作《征收（使用）土地情况调查表》。2008年7月22日，河池市国土资源局向六圩街一组组长送达听证告知书，告知六圩街一组，接到告知书后五个工作日内申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证权利。2008年9月20日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函（2008）268号《关于河池市2008年第二批次城市建设用地的批复》，同意河池市人民政府将金城江区六圩镇上述集体经济组织的部分农用地转为建设用地并征收为国有，共计批准建设用地27.9263公顷。2009年1月16日，河池市人民政府作出河政发（2009）1号《征收土地公告》，内容包括征收土地的法律依据、批准征地文件、征地补偿登记方式、征收对象和面积等。2009年12月17日，河池市国土资源局作出河国土资公字（2009）第15号《征地补偿安置方案公告》。2010年3月4日，河池市人民政府作出河政函（2010）76号《关于河池市2008年第二批城市建设用地ACD地块补偿安置方案的批复》，同意河池市国土资源局上报的征地补偿安置方案，其中包括对六圩街一组的征地补偿安置方案。2010年4月19日，金城江区政府作出金政发（2010）5号《关于成立河池市金城江区城乡建设投资有限公司的通知》，批准成立城投公司。2010年8月27日，河池市土地储备中心与金城江区政府签订《土地征收委托协议书》，委托金城江区政府在土地征收过程中负责组织权属调查、丈量土地、签订《征地协议书》等事项。2013年10月24日，金城江区政府与城投公司签订两份授权委托书，委托城投公司与城区、城区外的被征地单位或者个人签订征地拆迁补偿协议，审核、支付征地拆迁补偿费等。2014年2月20日，六圩街一组召开征地安置会议。会上及会后，大部分农户在六圩街一组征地、安置签字表中签字，同意征地、安置。2014年3月24日，城投公司代表金城江区政府与六圩街一组组长、群众代表签订《征地协议书》，明确征用六圩街一组的土地面积、土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费等双方权利和义务事项，六圩居委会、六圩镇政府以及群众代表在协议书上签字、盖章。2014年4月18日，城投公司将六圩街一组的征地补偿费36696498.55元汇入河池市金城江区六圩镇财政所的账户。2014年11月14日，六圩街一组召开会议，确定分配方案。2014年12月开始，六圩街**村民，包括余建高等人分别领取每人4万元的征地补偿款、地上附着物补偿款等征地补偿费。2015年12月23日，余建高等人提起本案行政诉讼，请求确认金城江区政府委托城投公司与六圩街一组签订的《征地协议书》无效。

广西壮族自治区河池市中级人民法院（2015）河市行初字第125号行政判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。经广西壮族自治区人民政府批复，同意河池市人民政府将六圩街一组的集体农用地转为建设用地并征收为国有。河池市人民政府作出同意河池市国土资源局上报的征地补偿安置方案。本案被诉《征地协议书》是征地过程中，负责实施征地的金城江区政府与六圩街一组确认征地补偿安置的行政补偿协议，具有事实和法律依据。余建高等人认为《征地协议书》的批准机关是六圩镇政府、六圩居委会，审批机关违法，理由不成立。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。金城江区政府为提高工作效率，简化工作程序，委托城投公司与六圩街一组签订《征地协议书》，并未违反法律的禁止性规定。余建高等人认为城投公司越权征地，起诉理由不成立。签订《征地协议书》前，相关部门已经履行征地预公告、土地情况调查、听证告知、征收土地公告、补偿安置方案公告等程序。余建高等人主张《征地协议书》签订程序违法，起诉理由亦不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回余建高等人的诉讼请求。

广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终690号行政判决认为，城投公司提供的《征收（使用）土地情况调查表》证明，本案征收土地不涉及基本农田，余建高等人称征地涉及基本农田没有提供证据证实。河池市国土资源局向六圩街一组组长送达听证告知书，告知听证权利，六圩街一组未申请听证，视为放弃权利。余建高等人称，征地未经听证程序违法，不符合事实。金城江区政府为提高工作效率、简化工作程序，委托城投公司与六圩街一组签订《征地协议书》，未违反法律禁止性规定。余建高等人认为，给其个人的征地补偿面积不足，但未提供相应的权属证据证实。本案证据表明，签订《征地协议书》之前，相关部门已经履行征地预公告、土地情况调查、听证告知、征收土地公告、补偿安置方案公告等程序，征地程序符合法律规定。被诉征地协议是金城江区政府与六圩街一组确认征地补偿安置的行政补偿协议，不存在实施主体不具有行政主体资格或者缺乏依据、程序违法、损害公共利益等情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

余建高等人申请再审称：1.城投公司不具备实施征收土地的主体资格。金城江区政府委托城投公司与六圩街一组签订《征地协议书》，应当以金城江区政府的名义进行。河池市土地储备中心没有相应的行政权力，委托金城江区政府负责组织权属调查、丈量土地、签订《征地协议书》等违法。2.金城江区政府在法定期限内，未向法庭提交任何证据证明《征地协议书》实体、程序合法，应视为没有证据、依据。3.在征地过程中，未告知被征收人征地情况、土地调查结果，未组织征地听证，征地工作程序严重违法。4.被征土地的用途是转卖给开发商用于商品房建设，不符合公共利益目的。5.有的开发商与村民集体直接征用的荒地（包括集体企业用地）每亩补偿高达600-700万元，按河政发（2009）45号文件每亩8万元补偿给村民，本案补偿标准明显偏低。请求撤销一、二审判决，依法再审。

被申请人金城江区政府，原审第三人城投公司、六圩镇政府、六圩居委会、六圩街一组均未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《征用土地公告办法》第十一条规定，市、县人民政府土地行政主管部门是征收补偿安置方案的组织实施者。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政管理职权的委托行使，是行政机关行使职权的一种法定方式。市、县人民政府土地行政主管部门将其依法享有的土地征收补偿组织实施权力委托给其他具有公共管理职能的组织行使，不违反法律规定。根据权力委托行使的基本原则，被委托人应当以委托人的名义实施行为，接受委托的组织不得将权力转委托。本案中，河池市国土资源局是涉案集体土地征收补偿、安置方案的组织实施者，具有与被征收人签订征收补偿协议的法定职权。作为河池市国土资源局的下属事业单位河池市土地储备中心，代表的是国土资源局与金城江区政府签订委托代理合同，金城江区政府又将签订土地征收安置补偿协议的职权交由其成立的下属单位城投公司具体实施。城投公司与村委会及村民签订土地征收安置补偿协议，具有相应的职权来源，且相关协议内容已经实际履行，河池市国土资源局至今亦未对相关委托行使职权行为提出异议。据此，城投公司与六圩街一组签订的《征地协议书》，权力来源明确，具有法律效力。余建高等人主张城投公司不具备实施征收土地的主体资格，与本案事实不符，本院不予支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，尽管一审中金城江区政府在法定举证期限内未履行举证义务确有不妥，但是，第三人城投公司提交相关证据，金城江区政府对其真实性、合法性、关联性没有异议。一、二审根据本案被诉行政行为的具体实施者、被委托人城投公司提供的证据，能够证明余建高等人主张被诉行政行为不合法的理由不能成立，符合行政诉讼法第三十四条第二款的除外规定。余建高等人主张金城江区政府未举证，应视为没有证据，与上述法律规定不符，本院不予支持。余建高等人又主张，城投公司征地工作程序违法。该项主张与本案查明的事实不符。同时，本案被诉行政行为是签订征收补偿协议的行为，作出土地征收决定和制作征收补偿方案的行为是签订征收补偿协议的前置行为，只有在上述前置行为存在重大明显违法而无效的情况下，才会影响签订征收补偿安置协议行为的合法性，仅以前置行为行政程序违法为由，对签订补偿安置协议行为的生效判决申请再审，理由亦不能成立。余建高等人再主张，本案土地征收不符合公共利益需要。但是，涉案土地征收已经过广西壮族自治区人民政府批复同意，公共利益目的已经得到该批复的确认，且集体土地征收后，其中部分土地出让用于商业开发，并不足以否定征收时的公共利益目的。余建高等人还主张，征地的补偿标准明显偏低。但没有证据证明本案的土地征收补偿标准低于《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准，且以非法用地的补偿数额衡量、判断征收补偿标准的合理性，没有法律根据。余建高等人的上述申请再审理由也不能成立。

应当指出的是，尽管城投公司签订补偿协议具有一定的职权来源，但是本案相关的职权委托行使的程序有违行政职权委托的基本要求。行政职权委托行使应当由享有相应职权的行政机关委托，河池市国土资源局交由其下属事业单位河池市土地储备中心委托不妥；行政职权的委托不得转委托，金城江区政府又将相关职权转委托其下属单位城投公司行使不妥；为保证行政职权的公平、公正行使，行政职权不得委托经营性单位实施，城投公司虽系金城江区政府下属国有企业，但是毕竟是经营性盈利企业，将行政职权委托给该公司行使不妥。同时，委托行使职权的，应当以委托人的名义作出行政行为，城投公司以自己的名义签订征收补偿协议不妥。根据行政诉讼法第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，本案签订征收补偿协议行政职权的委托机关应当是河池市国土资源局，一、二审以受委托的金城江区政府为被告，亦属不妥。鉴于被告不适格的法律后果是裁定驳回余建高等人的起诉，对再审申请人的权利保护更为不利，且相关委托程序问题不影响案件的公正审判，本案不予再审。

综上，余建高等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回余建高等人的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　奚向阳

审判员　　熊俊勇

二〇一七年七月三十一日

书记员　　陈清玲