最高法案例：对于采用“毛地”出让方式，造成新旧土地使用权并存且拆迁安置补偿工作久拖不决的，应当优先保护原土地权利人的合法权益。

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董再国律师个人简介

——1992年河北承德高考文科状元，兰州大学法学本科，北京大学法律硕士。现为北京新邦律师事务所高级合伙人，北京律协环资法律专业委员会委员；

——执业年限17年，北京行政诉讼知名律师。擅长行政法领域高端疑难及企业、集团征地拆迁案件。

——执业以来已为近500个公司、企业和个人提供了优质满意的法律服务；网上可查的案件胜诉案例300余起。

——董再国律师严格控制案件质量和风险，不欺骗，不隐瞒，不乱承诺，不乱收案。董律师能接您的案子，就会心里有数，亲自开庭，坚持到底；不接您的案子，说明您的案子其实不适合打官司，没必要浪费精力和成本。董律师平易近人，坦诚沟通，收费合理。

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“革命尚未成功，同志仍需努力。”从来没有什么救世主，你的苦处，不要指望上天悲悯。当今世道，我们共勉：唯有自强，才能自救！

裁判要旨：无论是采取“毛地”出让还是“净地”出让的方式，相关管理部门都应当在颁发新的国有土地使用证之前收回先前的国有土地使用证并予以注销，避免发生权属争议，尤其对于“毛地”出让，相关管理部门更应当与用地单位共同积极采取措施，妥善及时完成拆迁安置补偿工作，保障被拆迁人合法权益。对于采用“毛地”出让方式，造成新旧土地使用权并存且拆迁安置补偿工作久拖不决的，应当优先保护原土地权利人的合法权益。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申68号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：西宁五环房地产开发有限公司。住所地：青海省西宁市城西区胜利路22号。

法定代表人：孟宪滨，该公司董事长。

委托诉讼代理人：金旭东，江苏锡海律师事务所律师。

委托诉讼代理人：吴凯，江苏锡海律师事务所实习律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：青海省西宁市国土资源局。住所地：青海省西宁市城西区黄河路23号。

法定代表人：包维珍，该局局长。

委托诉讼代理人：张晓民，该局工作人员。

委托诉讼代理人：李政霖，青海泰宏律师事务所律师。

被申请人（一审被告）：青海省西宁市人民政府。住所地：青海省西宁市城中区南关街43号。

法定代表人：张晓容，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：樊郁业，该市人民政府法制办公室工作人员。

委托诉讼代理人：张弛，该市人民政府法制办公室工作人员。

第三人（一审第三人、二审上诉人）：西宁织袜厂。住所地：青海省西宁市城东区东关大街39号。

法定代表人：陶力国，该厂厂长。

委托诉讼代理人：陈立国，青海凡圣律师事务所律师。

委托诉讼代理人：孙朝阳，青海凡圣律师事务所律师。

再审申请人西宁五环房地产开发有限公司（以下简称五环公司）因诉青海省西宁市国土资源局（以下简称西宁市国土局）土地行政登记及青海省西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）行政复议一案，不服青海省高级人民法院（2016）青行终59号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明：1998年，西宁市政府决定改造旧城区，将西宁织袜厂（以下简称织袜厂）依法取得的5016平方米土地规划在改造范围内。1998年3月13日，原西宁市土地规划管理局与五环公司签订了《国有土地使用权出让合同》。同月23日，西宁市政府作出《西宁市人民政府关于五环房地产有限公司建设用地的批复》（宁政〔1998〕45号，以下简称45号批复），批复如下：1.同意将乐都路西侧，下南关北街，原属花园南街房管所直管公房及私房用地14268平方米（合21.4亩），其中红斜线范围内3038平方米为城市道路用地不得占用外，下余11230平方米（合16.84亩），五环公司作为旧城改造建设用地；2.按照《中华人民共和国房地产管理法》及省、市有关规定，由市土地规划管理局与五环公司签订土地出让合同，缴纳土地出让金，出让期限50年。1999年4月6日，西宁市政府给五环公司颁发了宁国用（1999）字第××号国有土地使用证（以下简称220086号土地证）。根据五环公司与西宁市花园南街房管所签订的回迁安置协议，西宁市花园南街房管所代五环公司履行了部分拆迁用地范围内建筑物义务，拆除了织袜厂部分商业用房并进行了安置。2010年3月，因西宁市政府修建乐都路占用织袜厂2173平方米土地。同年6月1日，西宁市国土局经测量核实剩余宗地面积，向织袜厂核发了宗地面积2170平方米的国有土地使用证。2011年12月8日，西宁市国土局向五环公司发出《通知》，告知五环公司其以出让方式取得的涉案2170平方米土地仍未拆迁，也未达成协议，产权仍属织袜厂工业用地。要求五环公司前来西宁市国土局将原登记给五环公司范围内应属于织袜厂用地变更到织袜厂。2013年3月28日，西宁市住房保障和房产管理局向西宁市国土局发出《关于暂缓收回东大街胜利巷1-16号以东地块剩余2170平方米建设用地使用权的函》（宁房拆〔2013〕10号），基本内容是：东大街胜利巷1-16号以东地块、面积11232.1平方米的国有土地使用权是五环公司在1998年3月以出让方式取得的旧城改造建设用地，并办理了国有土地使用证，截至目前五环公司仍未完成剩余2170平方米土地上建筑物的拆迁。现五环公司申请西宁市住房保障和房产管理局对剩余未拆迁房屋进行行政裁决，但由于该项目拆迁工作历时长，且有关行政法规颁布实施，故其无法受理该项目行政裁决申请。现正与城东区政府协调，对剩余2170平方米建设用地上的房屋实施征收。所以请西宁市国土局暂缓收回东大街胜利巷1-16号以东地块剩余2170平方米建设用地使用权。2013年11月11日，五环公司与织袜厂签订《协议书》，但该协议书尚未履行。2015年5月14日，织袜厂向西宁市国土局提出《关于更正土地使用权的申请》。2015年5月20日，西宁市国土局向五环公司发出《通知》，告知五环公司将根据其与织袜厂达成安置补偿协议情况，拟对五环公司原登记的宗地面积进行更正登记。2015年6月16日，西宁市国土局向五环公司发出《西宁市国土资源局土地使用权更正登记的通知》，告知五环公司将其持有的220086号土地证面积进行更正。2015年6月17日，西宁市国土局填制了《土地登记审批表》，同意更正五环公司土地使用权面积。西宁市政府亦批准该意见，并加盖有西宁市政府相关负责人王平个人印章及西宁市政府相关印章。2015年10月28日，青海省产权交易市场刊发《土地更正登记结果公告》，表明对五环公司涉及织袜厂的土地使用权面积进行更正。当日，西宁市国土局向五环公司发出换发土地使用证的通知。2015年12月24日，五环公司向西宁市政府提出行政复议申请，要求撤销西宁市国土局对土地使用权进行更正登记的行政行为。同月31日，西宁市政府决定予以受理。2016年2月16日，西宁市政府作出《行政复议决定书》（宁复〔2016〕7号，以下简称7号复议决定），维持西宁市国土局对五环公司土地使用权面积进行更正登记的行政行为。

一审法院认为，2012年国土资源部修正了《闲置土地处置办法》，首次明确出让土地需为“净地”，禁止“毛地”出让，此前并无关于“毛地”出让的禁止性规定。本案中，西宁市政府于1998年3月23日作出45号批复，此前的3月13日，原西宁市土地规划管理局与五环公司签订了《国有土地使用权出让合同》，1999年4月6日，西宁市政府给五环公司颁发了220086号土地证，上述行为均涉及“毛地”出让。2015年期间，西宁市国土局作出的土地使用权更正通知及内部审批的《土地登记审批表》均以根据织袜厂申请，五环公司与织袜厂至今未达成安置补偿协议为由，决定对五环公司原享有的涉案土地使用权面积进行更正，不符合土地出让时相关法律、法规及规章的有关规定，且2012年国土资源部修正的《闲置土地处置办法》并无溯及力，故西宁市国土局作出的对五环公司享有的土地使用权面积进行更正登记的行政行为适用法律错误，应予撤销。西宁市政府作为复议机关，未对西宁市国土局作出的对五环公司享有的土地使用权进行更正登记的行政行为的法律依据进行严格审查，导致复议决定错误，亦应撤销。青海省西宁市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项、第七十九条之规定，作出（2016）青01行初5号行政判决，判决：一、撤销西宁市政府作出的7号复议决定；二、撤销西宁市国土局作出的对五环公司土地使用权面积进行更正登记的行政行为。西宁市国土局和织袜厂均不服，提起上诉。

二审法院认为，本案当事人争议的焦点是西宁市国土局的土地更正登记行为的合法性。从本案查明的事实看，五环公司以“毛地”出让的方式取得了宗地面积为11232.10平方米的土地使用权，该宗地范围包含涉案争议宗地即织袜厂依法取得的2170平方米的土地使用权。虽然当时的法律对“毛地”出让并无禁止性规定，但根据《土地登记办法》第十八条的规定，对于土地权属有异议或其他依法不予登记的，应不予登记。因此，对于以“毛地”出让方式取得的土地使用权，只有完成项目范围内的所有拆迁安置补偿事宜，同时满足资料齐全、权属无争议、界址清楚等条件，土地行政主管部门才能核发权属证书。本案中，由于客观上存在双方对争议宗地并未达成拆迁安置补偿协议，织袜厂取得的2170平方米土地使用权实际并未依法征收的事实，西宁市国土局在此情况下，径行将争议宗地登记确认在五环公司名下并颁发国有土地使用证。为纠正错误登记并颁证的行政行为，西宁市国土局作出了更正登记行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条以及《土地登记办法》第三条的规定，西宁市国土局对土地使用权的更正登记具有法定管理职责，有权作出更正登记行为。同时，根据《中华人民共和国物权法》第十九条“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记”以及《土地登记办法》第五十八条“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告”的规定，西宁市国土局在发现上述登记行为错误后，依法履行了告知、批准、公告等法定程序，对争议宗地的土地使用权予以更正登记。西宁市政府的行政复议决定认定事实清楚，适用法律准确，并无不当。西宁市国土局及织袜厂的上诉请求成立，予以采纳。一审法院以适用法律错误为由认定西宁市国土局的更正登记行为不当，应予纠正。青海省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，作出（2016）青行终59号行政判决，判决：一、撤销西宁市中级人民法院（2016）青01行初5号行政判决；二、驳回五环公司的诉讼请求。五环公司不服，向本院申请再审。

五环公司申请再审称，1.五环公司根据45号批复，于1998年以出让方式取得位于乐都路西侧，宗地面积11232.1平方米的土地使用权作为旧城改造用地，并办理了国有土地使用证，包括织袜厂废弃厂房所依附的2170平方米划拨土地，但西宁市国土局违规再次给织袜厂重复发放剩余废弃厂房所依附的2170平方米土地使用证，导致拆迁受阻。2.原《城市房屋拆迁管理条例》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中并无“毛地”出让的禁止性规定，五环公司根据45号批复，以出让方式取得11232.1平方米的土地使用权符合当时相关的法律规定，不存在登记错误，不在更正登记之列。3.在本案一审中，织袜厂明确表示因为没有达成拆迁协议，所以要求更正登记，并非登记错误而更正登记。4.西宁市国土局更正登记的行政行为没有报经人民政府批准。请求：1.依法撤销青海省高级人民法院（2016）青行终59号行政判决；2.维持青海省西宁市中级人民法院（2016）青01行初5号行政判决，即支持五环公司的一审诉求。

西宁市国土局提交意见称，对于“毛地”出让的土地使用权，只有完成项目范围内的所有拆迁安置补偿事宜，提供资料齐全、权属无争议、界址清楚的情况下，注销原有土地登记后，才能重新登记发证。五环公司与织袜厂长达十余年一直未达成拆迁安置补偿协议，织袜厂提出异议后，西宁市国土局经审核发现原登记存在错误，根据相关法律规定，其可依法进行更正登记。

西宁市政府提交意见称，由于五环公司和织袜厂对争议宗地未达成拆迁安置补偿协议，且织袜厂持有的土地使用证未收回注销，西宁市国土局为纠正错误登记行为，对五环公司的国有土地使用证进行更正登记，符合相关法律规定。西宁市政府的复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。

织袜厂提交意见称，其取得涉案土地使用权的时间远远早于五环公司。涉案2170平方米土地并未被依法征收，使用权仍属于织袜厂。西宁市国土局对五环公司的国有土地使用证进行更正登记符合法律规定。

本院认为，针对五环公司的申请再审理由，结合原审判决主要内容，西宁市政府、西宁市国土局和织袜厂提交的意见，本案应审查的主要问题是：西宁市国土局的土地更正登记行为是否妥当。

2012年修订的《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”该规定明确了可出让土地必须具备的条件，通常认为，此后法律要求国有土地使用权出让只能采用“净地”出让的方式，而此前并未严格要求必须采用“净地”出让的方式，也未明确禁止“毛地”出让（所谓“毛地”，一般是指在城市旧区范围内，尚未经过拆迁安置补偿等土地开发过程，不具备基本建设条件的土地；所谓“净地”，一般是指完成了基础设施配套及场地内拆迁平整的土地，二者最大的区别为是否完成了拆迁安置补偿）。之所以产生这样的理解，部分原因是2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前，因城市建设用地需要拆迁房屋及其附属物的，一般按照《城市房屋拆迁管理条例》先批准、后拆迁的规定，先由获得国有土地使用权批准的单位申请拆迁许可，用地单位实施拆迁并完成安置补偿后，再取得相关土地的使用权。但因《中华人民共和国土地管理法》《城市房屋拆迁管理条例》对原土地使用权的收回、注销和新土地使用权的出让、颁证的具体条件和时间衔接等问题没有明确规定，导致部分地方的土地管理部门将先批准等同于先出让，采用先出让、后拆迁的方式，先向用地单位出让国有土地，再由获得土地使用权的用地单位完成拆迁和安置补偿，即所谓的“毛地”出让。无论是采取“毛地”出让还是“净地”出让的方式，相关管理部门都应当在颁发新的国有土地使用证之前收回先前的国有土地使用证并予以注销，避免发生权属争议，尤其对于“毛地”出让，相关管理部门更应当与用地单位共同积极采取措施，妥善及时完成拆迁安置补偿工作，保障被拆迁人合法权益。对于采用“毛地”出让方式，造成新旧土地使用权并存且拆迁安置补偿工作久拖不决的，应当优先保护原土地权利人的合法权益。本案中，原青海省西宁市革命委员会于1978年将包括涉案土地在内的5016平方米土地划拨给织袜厂作为建厂建楼基建用地，织袜厂于1996年12月13日取得国有土地使用证。西宁市政府于1998年作出45号批复，同意将包括涉案土地在内的11230平方米土地出让给五环公司作为旧城改造建设用地，五环公司于次年获颁220086号土地证。西宁市国土局和西宁市政府在为五环公司颁发国有土地使用证之前，未依法收回织袜厂的涉案土地使用权，并注销织袜厂的土地登记，因此导致同一地块上新旧土地使用权并存。五环公司取得涉案土地使用权后，至今与织袜厂无法达成拆迁安置补偿协议，织袜厂对涉案土地的使用权并未受到拆迁行为的阻断，也就是说，织袜厂一直都未丧失涉案土地使用权。在此情形下，织袜厂向西宁市国土局提出更正五环公司土地使用权面积的申请，主张自己在先取得的涉案土地使用权，从优先保护原土地权利人合法权益的角度考虑，西宁市国土局对五环公司进行土地使用权更正登记并无不当，西宁市政府复议维持西宁市国土局的更正登记行为亦无不当。至于更正登记后涉及五环公司取得涉案土地使用权的信赖利益保护问题，五环公司可另行主张。

关于五环公司主张西宁市国土局进行更正登记没有报经人民政府批准的问题。根据原审查明的事实，西宁市政府批准同意西宁市国土局更正五环公司土地使用权面积的意见，并加盖有西宁市政府相关负责人王平个人印章及西宁市政府印章。因此，五环公司该主张不符合本案事实，亦不予支持。

综上，五环公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回西宁五环房地产开发有限公司的再审申请。

审判长　李　涛

审判员　李　春

审判员　王云飞

二〇一八年十月八日

法官助理王一婷

书记员赵贝