内容摘要：本项研究是针对农民工子女这一弱势群体的教育政策研究，研究从社会政策的制度视角和分析视角中的绩效研究切入。文章在分析了现行政策特点的基础上，由以下三个方面展开分析：政府和民间资本办学的博弈，农民工子女进入公立学校存在的困难，农民工子女教育政策制定和执行过程中主体双方之间的不平衡及政策的随意性。通过这些方面的分析得出这样的认识，根据以往和现行政策，“两为主”政策是农民工子女教育政策制定和执行的主要依据，但实际的情形是以流入地和公办学校为主解决农民工子女的教育问题有很多难以解决的困难，而能够提供给农民工子女上学机会的打工子弟学校又存在生存的困境。

关键词：农民工子女 教育政策 打工子弟学校 公立学校

 

 

正文

一、引言

1.选题背景：

2011年6月中旬起，北京将关停24所打工子弟学校，大兴、朝阳、海淀近30所打工子弟学校相继收到关停通知，涉及近1.4万学生。而在2006年8月，北京市海淀区教委以办学资金不足、硬件设备不达标为由，两个月内取缔了该区的30所打工子弟学校，一万多名农民工子女需要寻找新学校上学。

从这里可以看出农民工子女接受教育面临的困难不仅在于在大城市上不起学，更重要的是能够接纳他们的打工子弟学校却时刻面临着被关停的危险。被关停，也成为打工子弟学校面临的最大问题，就像同心实验学校的负责人所说：“谁知道哪一天就给关了，而且那么多学生要是不被接纳怎么办？”

作为社会政策总是不断变化着的，因为它要适应不断变化着的形势的需要。因此，在新的形势下，有必要对外来务工人员子女的教育政策做进一步的探讨。

2.研究目的

这次的研究目的是对外来务工人员子女教育的以往政策和现行政策做一个简单的梳理，更重要的是对现行政策做一些深入的探讨，结合实际发生的情况，发现现行政策中存在的问题，最后针对性地提出一些建议，希望有助于对农民工子女教育政策的改善有所裨益。

二、文献回顾

杨颖秀在《农民工子女就学政策的十年演进及重大转变》一文中对农民工子女就学政策的十年演进进行了概况，分为三个阶段：第一个阶段，1996年至2000年，农民工子女的就学政策与流动儿童、少年的就学政策合为一体；第二阶段，2001年至2002年，“两为主”政策使包括农民工子女在内的流动人口子女接受义务教育出现重要转机；第三阶段，2003至2007年，正式使用“农民工子女”的称谓，将保证农民工子女的受教育权提到重要议程。（杨颖秀，2007）[1]

在《农民工子女教育：政策选择与制度保障——关于农民工子女教育问题的调查分析及政策建议》一文中，作者首先对农民工子女的范围与法律定位进行了分析，通过分析他认为农民工子女应该包括进城务工农民工所有未成年的儿童和少年，而不论是否进城生活。接着，他分析了农民工子女的规模和结构，经过推算发现目前全国进城务工农民工子女至少有7000万以上，而且可能随着流动人口的增多而增长。最后作者在给农民工子女教育提供制度保障方面提出了一些建议：1.放开城市公办学校，农民工子女根据居住地就近入学；2.取消一切专门面向农民工子女的不合理收费，平等对待所有学生；3.实行“中央和城市两为主”的方针，合理分摊农民工子女的教育成本；4.降低民办学校的办学门槛，鼓励和支持民办学校发展；5.改革政府教育投入机制，提高教育拨款的公平与效率；6.加大农村地区教育的投入，加强农村寄宿制学校的建设；7.清理和修订涉及农民工子女上学的相关法规，制订统一的《流动儿童少年教育法》；8.加快城乡户籍制度改革，为农民工子女上学扫清制度障碍。（项继权，2005）[2]

另一项关于农民工子女教育的研究是从政策执行的财政博弈展开的，财政支配是农民工子女义务教育政策执行的财政机制，其现状是中央政策对地方财政的指令支配和省、市级政策对下级财政的指令支配，资金的供给最后落到基层政府的头上。财政竞争成为农民工子女义务教育政策执行的政府间财政关系，不仅中央与地方财政竞争，而且地方之间也展开财政竞争。事权下移导致政策执行的政府间财政博弈，地方政府在农民工子女义务教育政策执行格局中有两种选择，执行或不执行，而更多的时候地方政府选择不执行；在中央和地方财政对农民工子女义务教育支出中也有两种选择，推诿或承担。（李文彬，2009）[3]

还有一项研究是针对农民工子女教育政策执行问题的较全面内容的分析，研究发现农民工子女的政策执行中存在教育资源和教育资金有限，地方政府财政压力突出，和地方政府对政策的执行积极性不高等造成的政策执行上的偏差。而政策执行偏差的原因有：1.直接执行主体对自身的利益追求；2.直接执行机构的组织滞后；3.直接执行主体的机构、组织间，沟通与协调存在困难。最后作者给出了完善流动人口子女教育政策执行的对策和建议：1.促进流入地政府和流出地政府对流动儿童教育政策的认知；2.加强流动儿童教育政策执行主体的信息沟通与协调；3.建立专门的政策落实、监控机制，进一步完善农民工子女教育政策执行机构；4.改进教育政策执行的手段和方法；5.发挥社会团体的积极作用，营造全民关注流动儿童教育的氛围。（王倩，2007）[4]

在上述研究中，对农民工子女的法律定位和范围进行了追溯，并且探讨了农民工子女就学政策的十年演进，但更多的关注点是在于对农民工子女教育政策执行过程中存在问题的探讨，有从政策执行的财政博弈单方面的切入，也有较全面的分析。最后，以上研究都提出了自己的建议。总得来说，以上研究都是从宏观角度展开论述的。

    那么，本次研究主要针对农民工子女教育政策中一直强调的“两为主”政策展开，对于“政府和民间资本办学的博弈”的分析是本研究的特点。另外，还讨论了农民工子女进入公立学校存在的困难以及农民工子女教育政策制定和执行过程中双方主体之间的不平衡及政策的随意性，较上述研究也有所不同。

三、研究设计

本研究主要是针对农民工子女的教育政策，引入了社会政策研究的制度视角。社会政策研究的制度视角着眼于社会政策性质的界定以及范畴边界的描述，讨论社会中不同组织/制度承担不同的社会福利功能。根据这一视角，在研究中主要集中探讨农民工子女教育政策执行主体的政府承担的功能。

另一个是社会政策研究的分析视角中的绩效研究的方法，主要关注对政策方案实施后结果的描述和评价。

本研究的资料收集以访谈为主，首先对北京市朝阳区平乐园市场的十位外来务工人员进行了访问，最后收集有用资料五份。另外，在此基础上还对北京市朝阳区明园小学和同心实验小学实地观察和了解，访问了同心实验学校的负责人和两名学生。

四、研究过程与内容

（一）农民工子女教育以往和现行政策

农民工子女以往的教育政策主要以国务院有关部门发布的决议为依托：

1996年，国家教委发布《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》，1998年，国家教委、公安部联合发布《流动儿童少年就学暂行办法》。这两个文件的宗旨均在于规约义务教育阶段儿童少年的入学行为，强调保证义务教育的实施。‚2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题：以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。ƒ2003年，国务院办公厅先后发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求保障农民工子女接受义务教育的权利，要求流入地政府采取多种形式，接收农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁。[5]从以上决策的内容可以发现，“两为主”政策是农民工子女教育政策的主要内容。

北京市现行农民工子女教育政策：

加大财政投入，按学校实际在校学生人数和定额标准划拨生均经费，教职工编制按照在校实际学生数进行核定；‚进入公办中小学就读的随迁子女，免收借读费和教科书费；ƒ将中小学布局结构调整中富余且安全的公办校舍提供给专门接收随迁子女的民办学校使用；④加强民办中小学准入管理，制定相应的审批 标准，规范民办中小学内部管理；⑤建立视导员制度，进一步加强对民办学校的指导、管理和监督。

由此可见，现行政策主要有以下两个方面的内容：第一，加大对公立学校的财政投入，以公立学校为主吸纳农民工子女就学，为农民工子女提供一定的优惠政策；第二，加强对民办学校的规范管理，提供一些普通的援助。

（二）政府和民间资本办学的博弈

在社会发展的过程中，政府占据着主导地位，筹集和分配资源的功能主要是由政府来完成的，提供教育方面的社会福利是政府的责任和义务，而作为民间资本一般很难进入。

农民工子女的教育问题是城乡二元结构下的一个变体，在一开始，关于农民工子女的教育并没有引起政府和社会的重视。随着城市流动人口的大规模增加，农民工子女的教育问题逐渐凸显出来，引起了国务院的重视，有关部门发布决议，要求各级政府切实解决这一问题。但是，存在的困难是，流入地政府筹集和分配资源的能力毕竟有限，况且在分配的过程中有可能存在分配上的不公平问题。并且，在现实情况下还有关于是流出地还是流入地政府应该担负起农民工子女教育的争论。因而，流入地政府一方面因为能力有限，一方面又推诿责任，所以不能完全胜任农民工子女的教育问题。这就需要民间资本的介入。

然而，民间资本想要承担农民工子女的教育需要接受政府的审批和监督。例如，上文提到的北京市最新出台的对外来务工人员子女教育的政策中规定要加强对民办中小学的准入管理和监督。

所以，民办学校面临的不仅是自身生存的困难，而且还有来自政府的压力。而通过对朝阳区明园小学和同心实验学校两所打工子弟学校的观察和了解可以发现民办学校存在的一些问题：

1.学校整体建设落后。这从以下几个具体的方面可以看出来：硬件设备——桌椅、黑板质量差，没有投影仪，有电脑但也是少数，只有老师能用；室内环境——教室简陋，光线昏暗；体育锻炼器材——操场只是简单的一个空地，没有跑道，有一些非常简单的健身器材（还是相对好的学校）；娱乐活动——能做的游戏只有简单的跳皮筋、老鹰抓小鸡、拔萝卜等不需要过多资源的项目。

2.课程内容单一。在打工子弟学校主要的学习课程是语文、数学、体育，英语教学比较落后，还有音乐（存在教一段时间就不交了的情况），同心实验学校条件相对好一些，有舞蹈班，但是每人要交600元的学费。

3.打工子弟学校师资条件一般，教师是从社会上招的，学历师专、大专的居多，也有少数是本科。同时，教师的流动率也比较大。

4.打工子弟学校会收取一定的学费，因为学费对打工子弟学校来说是经费的主要来源之一，同心实验学校的学费是每人每年600元。

因此，从这些方面来看，民办打工子弟学校确实存在办学条件资源的欠缺。北京市对打工子弟学校的审批要求是：校园面积至少达15000平米，校舍总使用面积至少3587平米，其中体育场地应当满足至少200米环形跑道等。显然，这是不够现实的。

所以，政府和民间资本在农民工子女的教育问题上互相博弈，主要的问题是：政府不能提供足够的资源满足农民工子女的上学问题，而能够接纳农民工子女的民办学校办学条件和环境低下，很难达到政府的要求。在下半年之初北京关停部分打工子弟学校时，北京市教委明确保证不让一个孩子失学。对此，我们访问了同心实验学校的W老师：

“学校被拆以后是不是所有的学生都进入了公立学校？”

“没有，进入公立学校的只是一部分。”

如此，更加证实了政府并不能完全解决农民工子女的教育问题，但是对打工子弟学校要求过高且不提供政策和资金的支持。

    （三）农民工子女进入公立学校存在的困难

    对此问题的讨论先从几个访谈开始——

    平乐园市场，访谈一：

A女士：“老家在河南，孩子在平乐园小学上学，去好的学校费用比较高，上不起。”

平乐园市场，访谈二：

B女士：“孩子在公立的初中上学，每个学期要交借读费。”

平乐园市场，访谈三：

C先生：“孩子在工大附上学，是考入的，不交借读费。”

D女士：“孩子在老家上学，在家里有人照顾。”

同心实验学校，访谈四：

S老师：“3环以内的学校根本进不去。”

同心实验学校，访谈五：

W老师：“公立学校的学费每学期200到300元，有可能长。”

由此可见，进入公立学校要具备一定的条件：高昂的借读费，虽然政策规定不得违反国家规定乱收费，但在实际操作的过程中往往存在偏差。高昂的借读费对想进入公立学校的农民工子女是一大障碍。

‚进入公立学校要经过考试。按实际存在的情况来看，打工子弟学校的教育条件根本没法和公立学校相比，两者在教育水平上相差悬殊，学生素质上也就有一些差距。因而，进入公立学校需要经过考试对大多数农民工子女来说是困难的。

ƒ好的学校的根本无法进入。好的公立学校常常是可望而不可即的，因为教育资源在我国还是非常稀缺的东西，好的公立学校对城市居民的孩子来说要进去都是比较困难的，而农民工子女要想进入好的公立学校几乎是不可能的。

④学费也是一个值得考虑的问题，虽然进入公立学校以后要缴纳的学费并不高昂，但是存在潜在的增长趋势和可能的实际执行上的偏差，也就是说还有可能乱收学杂费。这对农民工家庭也是沉重的负担。

另外，进入公立学校也要面临一个融入的问题，即农民工子女进入公立学校以后是否能够被很好地接纳。按照一开始的假设认为，农民工子女进入公立学校可能有融入的困难。但是在对同心实验学校负责人的访谈中了解到实际情形不完全是如此。访谈内容如下：

“农民工子女进入公立学校是否有融入的困难？”

“实际上5环以外的公立学校有80％以上的都是外地学生，不存在融入困难的问题。”

那么，问题会在四环以内的公立学校多一点，这一区域的公立学校相对三环内的是比较容易进入的，但是又比五环外的门槛高一些。进入这一区域公立学校的农民工子女可能面临的问题有：学业成绩是否跟得上，与城里孩子相比会不会有心理落差，学校会不会因为他们和城里孩子条件的差异而对他们区别对待等等。

（四）农民工子女教育政策制定和执行过程中主体双方之间的不平衡及政策的随意性

北京市关停打工子弟学校的行动已暂告停一段落，拆了一部分，一部分仍然存在。保留下来的打工子弟学校虽然条件相对较好，但并不完全满足政府对打工子弟学校的审批要求。如北京市朝阳区的明园小学和同心实验学校，都不满足具备200米环形跑道的条件。

为什么一部分打工子弟学校还能保留下来？至少是因为两个原因的存在：一是政府并不能完全解决农民工子女的就学问题，以公立学校接收农民工子女为主存在现实的困难，这些困难既有资源不足的原因，也有执行力不够的原因；二是打工子弟学校仍然是农民工子女教育服务的主要提供者，它们至少能够保证农民工子女有学上。对这一问题的讨论同时引出关于农民工子女教育政策主体双方之间的不平衡关系，这一点也非常值得注意。

政府虽然是政策的制定者，但政策的制定目标是为了解决农民工子女的教育问题，是为他们提供服务的。因而，农民工子女教育政策的制定和执行过程中的主体不应该只是政府，而应该有农民工子女的利益代表者参与。但事实却是，政策的制定和变动完全是政府的“一厢情愿”的行动，在政策的运行过程中没有或很少考虑农民工子女的利益，政府在没有全面了解实际情况的条件下就想当然地采取行动，结果给农民工子女的就学问题造成更大的困难。

这种想当然地采取行动的表现也说明了农民工子女教育政策的随意性，没有规范性的约束和依据，政府想怎样做就怎样做。

五、结论与讨论

本文对于农民工子女教育政策的研究以社会政策分析的制度视角和分析视角中的绩效研究切入。根据以往和现行农民工子女教育政策的判断，农民工子女教育政策一直强调由国务院发布的决议中提出的“两为主”的政策，而这一政策成为农民工子女教育政策制定和执行的主要依据。

    但是，存在的问题是，流入地政府不能够完全解决农民工子女的教育问题，进入公立学校仍然存在各种困难。而真正能够解决农民工子女上学问题的打工子弟学校因为是民办学校，有其自身的局限性，又和政府之间存在相互博弈的关系，所以面临生存的困境。更重要的是，农民工子女教育政策制定和执行过程中主体双方之间的不平衡及政策的随意性也造成了农民工子女受教育权力的困难。

六、建议

根据以上内容的分析，在农民工子女的教育问题上，以下几个方面值得深思和注意：

1.怎么样处理好政府和民办学校的关系很重要。根据现实的情况已经看到农民工子女的教育在目前单靠流入地政府的力量解决存在很多问题，所以政府不应该对能够协助解决这一问题的民办打工子弟学校一味地要求加强管理和监督，也应该考虑如何支持和援助它们，提高它们的办学条件和教育水平。这样就会缓解流入地政府的压力，也给流入地政府更多的精力以筹集资源、扩大规模，从而更好地接受农民工子女进入公办学校学习。

2.农民工子女进入公立学校存在的困难很多是政策执行不到位造成的，同时也是因为没有重视农民工子女的特殊情况。政策的执行，往往通过上级对下级的压力得以实现，但是上级政府的压力又造成下级政府在执行过程中的推诿责任和投机耍滑的行为。因而，上级和下级之间要互通信息，政策的制定尽可能既考虑农民工子女的特殊情况又要考虑具体执行机构的实际能力。总之，好的政策应该落到实处。

3.农民工子女的教育政策，在制定和执行的过程中也应该有农民工子女利益的代表者参与，因为他们是政策的主体。只有农民工子女的利益代表者参与进来，政策的制定才能真正体现出其意义所在，而在执行的过程中也才更有可能为农民工子女利益的实现多加考虑。

4.政府行为应该遵循已经制定的政策，政策的更改要根据现实情境而定，不能是随意和草率的。

总之，农民工子女的教育问题要依靠政府、社会以及农民工三方力量的协同来解决。

七、参考文献：[1]杨颖秀，《农民工子女就学政策的十年演进》，东北师大学报（哲学社会科学版），2007—6,总第230期，147—151；

[2]项继权，《农民工子女教育：政策选择与制度保障——关于农民工子女教育问题的调查分析及政策建议》，华中师范大学学报（人文社会科学版），2005—5，第44卷第3期，2—11；

[3]李文彬，《农民工子女教育政策执行的财政博弈与政策建议》，广东教育学院学报，2009—12，第29卷第6期，49—54；

[4]王倩，《农民工子女教育政策执行问题浅析》，南方论刊，2007（7）。

[5]杨颖秀，《农民工子女就学政策的十年演进》，东北师大学报（哲学社会科学版），2007—6,总第230期，147—151。