梁启东：模式创新破棚改资金难题

人民日报  2013-09-17

棚户区改造，是世界性的难题，因其不仅涉及地的问题，也涉及钱的问题，更涉及人心的问题。前两者看的是政府的运作能力，后者看的是人民群众的满意程度。

皇姑区的棚改，实现了政府主导和市场运作相结合，具体来看，在资金的筹措与使用上，以市场为主、多元化融资。在土地开发与利用上，以商补住、让利于民。在住房开发与建设上，整体拆迁、梯次推进。在社会发展与转型上，重建社区组织、增加公共服务。

特别是沈阳皇姑区的两个开发案例都很有借鉴意义。黄河南大街是优质商业地块，通过土地招拍挂，建设商业综合体，政府不仅可以回本，还有盈余。而天香楼地块则属于零散区块，通过化零为整，“政府主导开发+金融机构贷款+配套商业盈利”的创新模式，不仅实现了居民回迁，还赚了个商业体。这就说明，创新开发模式有四两拨千斤的效果。

在国家以及省市投入有限的情况下，为实现“5年改造棚户区千万户”的目标，各地区必须依据自己的实际情况，探索适合的棚改模式。皇姑棚改关键是利用好了土地资源，处理好了政府、市场、居民三者的关系，形成了“政府主导实施、企业经营运作、居民自主参与”这样的铁三角，优化了资源配置，值得全国其他地区棚改参考。

（本文是人民日报记者辛阳的新闻报道：《沈阳皇姑：双手联动棚改行》的点评）

附：沈阳皇姑：双手联动棚改行

人民日报记者 辛阳

                制图：张芳曼

筒子楼里的北屋，里外加起来使用面积还不到25平方米，在这里住了退休职工周云国一大家子人。这座筒子楼还是上世纪50年代建的，周云国一住就是60年，对于吃水难、如厕难、生活难早已习惯。

这座筒子楼位于沈阳市皇姑区三台子地区，在这个市中心的老城区，记者20多年前玩耍其中的小区依旧存在。这里现在被人们叫做棚户区、城中村，被视为城里穷人的聚居区。

2013年，辽宁省计划改造城中村和城边村41万户。这些棚户区的改造，最大的难题就是一个“钱”字。“钱”从哪里来，用到哪里去是最核心的问题。资金是确保深入推进棚户区改造的关键，也是实际工作中的重点难题。

“光靠市场运作筹集不行，光靠政府财政投入也不行，得结合在一起”，沈阳市皇姑区委书记李松林说，“政府主导拆迁同时主导开发，既是行政措施的施行者，也是市场经济行为的主导者。”按照这样的原则，皇姑区在国家以及省市投入有限的情况下，多渠道筹集资金，针对不同地块特点开发，勇破棚改资金难题。

优质地块，市场化运作，实现多方共赢

今年5月21日，辽宁省委省政府正式向城区下放经济管理权限，城区一级政府可以行使一级土地开发职能，负责辖区内集体土地征收的组织实施，行使市级拆迁成本审核、土地资产处置和登记发证等权限。结合国家有关棚户区改造免除土地出让金、城市基础设施配套费的政策，皇姑区开始了旧城改造。

黄河南大街是皇姑区一条商业主干道，土地潜力巨大。为了安置这里的动迁户，皇姑区首先将区政府搬到了另一座旧楼办公，原址旧楼和附近的教育局办公楼所在地块上建起了6万多平方米回迁房，一举把黄河南大街沿线所有动迁户全部都集中到这里。

皇姑区将动迁获得的黄河南大街沿线土地在市场化模式下，通过土地招拍挂、建设大型酒店、写字楼、停车楼及商业综合体等方式，不但可以实现资金平衡，还有可观的盈余。以黄河南大街与泰山路路口为例，动迁之前这里居民有几百户，动迁后，如今这里进驻了五星级酒店、银行、５Ａ级写字楼等多个高端服务业商业体，带动周边房价从过去每平方米2000多元涨到现在3000多元。

小散地块，集中连片，政府主导开发

除了优质的商业地块改造，在暂时缺少商业价值地段的棚户区改造，皇姑区采取了“政府主导开发+金融机构贷款+配套商业盈利”的模式。特别是小块、零散棚户区改造，皇姑区打出了一套“化零为整”的组合拳，解决了困扰多年的小片棚户区改造问题。

开发商搞开发大多只会考虑经济利益，而不会顾及社会效益，因此皇姑区成立了两个政府全资控股的房地产公司，政府主导进行二级市场开发，拆完旧楼盖新楼，除了回迁房，剩下的还能卖了还贷。

李松林指着皇姑区的区划图说，就拿三台子地区来说吧，有个天香楼地块，占地面积不足８０００平方米，10年前就想动迁，但当时一算账，政府垫付拆迁征收和安置的费用后，通过市场化开发，得倒赔3800万元，这笔钱足以让当时的皇姑区财政掉底。

“我们把这块地旁边的一个机关楼先给拆了，形成集中连片的土地，然后再进行开发，这样的组合拳效果就明显多了。”李松林说，皇姑区经过调研后决定把附近的区检察院旧楼纳入天香楼地块动迁开发范围，经过向金融机构贷款进行土地整理后，这一地块先建成了一个建筑面积1.5万平方米的商业综合体，上面还盖了1.2万平方米的回迁房，此外还有四五千平方米存量土地投放到市场上出让。经过这一系列动作，皇姑区不但顺利偿还了银行贷款，让１５７户“原住民”实现了原址回迁，最后还净赚了５０００万元和一个商业体。

阳光操作，补偿到位，把钱用在节骨眼上

今年5月开始，三台子地区桃山南路地块和松山路两大地块进行整体拆迁，整体征收，首批搬迁户数突破了2300户，占地面积13万平方米，建筑面积近10万平方米。这样成片的大面积棚户区全部拆迁，只用了不到两个月的时间。整个地区将动迁80万平方米土地面积，建筑面积58万平方米，涉及人口1.2万户。

大规模拆迁，如何把“钱”用在节骨眼上？皇姑区坚持阳光操作，动迁时提前公示回迁房户型图，“谁先走，谁搬家；谁回迁，谁先挑”，调动了棚户区居民的动迁积极性。

根据辽宁省和沈阳市的政策精神，棚户区原有面积不足48平方米的，回迁时将免费补偿到48平方米，面积再增加按一定比例补差价。原有面积免费增加20%；增加不到50%，每平方米补交市场价格的25%，约为1500元；增加不到一倍的，每平方米补交市场价格的50%，约为3000元；保证22个月内回迁，免除5年电梯费。

 “皇姑区对积极配合棚户区改造的居民每平方米动迁奖励500元，因此对于普通居民家庭来说，面积增加50%左右，只需要多交两三万元。”家住新乐社区的居民王勇给记者算了一笔账，如果是24平方米房子要增加到48平方米，不但不需要花钱，反而能从政府手里赚到1.2万元。