法释之嘟督府·案例-34

最高院：行政协议的认定标准

裁判摘要：与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准，亦即行政法上的权利义务，其意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共服务或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。

一、基本案情

成都亿嘉利科技有限公司（以下简称成都亿嘉利公司）、乐山沙湾成都亿嘉利科技有限公司（以下简称成都亿嘉利公司）向四川省乐山市中级人民法院诉称，2011年4月1日，成都亿嘉利公司与四川省乐山市沙湾区人民政府（以下简称沙湾区政府）签署《投资协议》，约定成都亿嘉利公司租赁四川省乐山市沙湾区祝村、王坝村约800亩土地（尾数以村民协议书为准），投资5000万元建设以鳗鱼养殖为主并与新农村建设相结合的现代观光农业项目，沙湾区政府负责提供“一站式服务”、为加快项目建设进度和协调相关部门的手续尽快落实、明确一名区级领导负责项目实施全过程的协调和服务工作，同时成都亿嘉利公司需在项目所在地注册具有独立法人资格的公司。2011年9月13日，乐山亿嘉利公司设立，为项目公司。2011年12月5日，成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司按照投资及生产计划，与案外人崔正浩签订《协议书》采购鳗鱼苗，2011年9月30日至2011年11月21日间，乐山亿嘉利公司在四川省乐山市沙湾区葫芦镇人民政府和葫芦镇农业服务中心见证下，与葫芦镇祝村、王坝村各组依法签订《农村土地承包经营权流转合同》。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司认为沙湾区政府一直怠于协调其项目行政手续办理事宜，隐瞒土地性质真相，无法办理相关手续，未按照约定履行《投资协议》，直接导致二公司项目停滞，二公司间接损失3000余万元，因采购鱼苗无法兑现损失定金60万元及违约金计150万元，其他部分土地资金规划设计及工作人员工资等相关损失100万元。为此诉请解除成都亿嘉利公司与沙湾区政府于2011年8月29日签署的《投资协议》，判令沙湾区政府赔偿二公司经济损失400万元并且承担本案诉讼费用。

四川省乐山市中级人民法院一审作出（2016）川11行初267号行政裁定认为，成都亿嘉利公司和沙湾区政府于2011年8月29日签订的《投资协议》属于行政协议，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日施行，成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司要求解除该《投资协议》并要求沙湾区政府赔偿损失的诉讼请求不属于人民法院受案范围，依法应不予立案。

四川省高级人民法院二审作出（2016）川行终748号行政裁定认为，对于《中华人民共和国行政诉讼法》修改施行之前形成的行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。当事人针对新行政诉讼法施行前的行政协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司起诉要求解除成都亿嘉利公司和沙湾区政府于2011年8月29日签订的《投资协议》并赔偿损失，一审法院裁定不予立案，该处理结果并无明显不当。故该院裁定驳回上诉，维持原裁定。

二、裁判要点

最高人民法院（2018）最高法行再1号成都亿嘉利科技有限公司乐山沙湾亿嘉利科技有限公司经贸行政管理内贸外贸再审行政裁定书认为，本案争议焦点为之一为，《投资协议》是否属于行政协议。行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准，亦即行政法上的权利义务，其意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共服务或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权为首要标准，无法判断时，还可以结合“实现公共服务或者行政管理目标”进一步判断。

在本案，案涉《投资协议》是沙湾区政府与成都亿嘉利公司签订，发生在具有行政职权、履行行政职责的机关与行政职权所作用公司法人之间，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。案涉《投资协议》的一方主体沙湾区政府作为地方人民政府具有对辖区内农村农业进行建设管理的行政职责，协议约定的主要内容亦是为实现促进沙湾区现代农业发展和推进新农村建设目的，因此该协议实质上系沙湾区政府为实现相应的行政管理目标，履行农村农业建设管理行政职责，而与成都亿嘉利公司签订的招商引资协议，符合识别行政协议的实质标准。故原审认定案涉《投资协议》系行政协议，并无不当。沙湾区政府关于案涉《投资协议》不属行政协议的主张，本院不予支持。

三、野莽简评

《行政协议司法解释》第1条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。根据这一规定，行政协议包括4个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。只有满足这4个要素，才属于行政协议。通过对行政协议内涵的规定，明确行政协议与民事合同之间的区别。