中国金融监管的30年历程，展现出一个突出特点：金融监管往往成为追求宏观政策目标的工具。本来，金融监管的目标应该是金融市场稳定和投资者保护，追求经济增长等宏观目标是货币政策的任务。然而，在现实中，虽然法无明文，金融监管却时时屈服于压力，为中央银行的宏观目标作嫁。这一点在现实生活中司空见惯，却从没有人进行理论总结，属于可做不可说一类。

    中央银行的基本职能，是制定和执行货币政策。货币政策的基本目标，在于物价稳定与经济增长。近年来，由于金融市场的脆弱性越发明显，理论界和业界开始重视货币政策的另一个目标--金融市场稳定。哈佛大学的Stein 教授认为，不加监管的私人部门货币创造会导致外部性，即金融中介会发行过多的短期债务，使得金融体系在金融危机面前过于脆弱。公开市场操作等货币政策工具，可以用来调节这种外部性。因此，稳定金融市场，似乎已不再是监管部门的专利，而是中央银行的目标之一。

    那么，反过来的情况，金融监管部门该不该介入货币政策目标呢？以往的研究，曾经就资本充足率监管是否影响货币政策传导机制，带来信用紧缩进行过研究。这种研究是把信用紧缩作为一个金融监管的副产品，而不是主动的宏观目标进行研究的。货币政策在追求宏观目标时，有存款准备率、贴现政策、公开市场业务等手段可以运用。金融监管就应该依法监管。即使需要对一些指标进行调解，如资本充足率、拨备覆盖率的调整，都只能以金融稳定和投资者保护为目标，不可能追求货币政策目标。所以，让金融监管去追求货币政策目标，把金融监管作为货币政策的一个手段使用，这一问题并没有文献进行过研究。

    但是，这个问题，却是中国金融监管实践中的一个突出问题。由于没有走上制度化、法制化的轨道，行政手段偏多，中国的金融监管有较大的弹性，可调整性。这为金融监管作为追求宏观目标的一种手段提供了可能。在现实中，金融监管部门经常会出于金融稳定与投资者保护之外的考虑，调整金融监管力度，甚至牺牲金融监管的基本目标与基本准则。当然，在有些情况下，金融监管部门追求宏观目标与追求金融监管目标是一致的。比如，2010年银监会的限制多套住房贷款等政策，即是用来打压房价，也是为了防范风险。但是，许多情况下，金融监管是纯粹的手段，它的特征是以牺牲金融监管目标为代价。比如，2009年的地方政府融资平台贷款，明显是违背信贷管理政策的，但为了实现启动经济的政策目标，监管部门则主动弱化金融监管，鼓励提供平台贷款。而且，金融监管政策的伸缩，不仅仅是为了追求货币政策目标，也会为其他政策目标服务。比如，在证券市场上，为了追求股票市场的繁荣，监管部门经常会放松监管，比如对银行资金进入股票市场的管制放松，对于券商挪用客户保证金不闻不问，等等。

    在货币政策领域研究中，历来有单一目标与双重目标乃至多重目标之争。以货币政策工具追求货币政策的多重目标，结果可能是哪个目标都无法实现。佛里德曼曾经以人不能同时追逐两只兔子作比喻。在货币政策目标多重且又易变的情况下，以银行监管为政策手段追求货币政策目标，不仅会导致各个目标都无法实现，而且会导致金融风险。在股票市场上，金融监管部门经常为行情调控所困扰。当股市过热时，政府希望打压股市，此时，金融监管趋于严厉。这可能会导致监管过度，牺牲微观主体的活力。当股票市场处于熊市时，为了提振行情，政府常常放松金融监管。此时，行情的上升以提高金融风险为代价，也往往会损害普通投资者的利益。对于被监管者而言，监管较松时可以肆意而为，监管严格时只需要暂时隐忍，等待时机。

    以金融监管为宏观目标的政策工具，是中国金融监管效果不够理想的主要原因。中国虽然没有出现金融危机，但是，由于金融监管的时松时紧，使得以往的金融监管政策会为未来的金融监管的执行带来很大的麻烦。由于不适当的监管放松，金融领域会累积起巨大的问题，使新时期的金融监管困难重重。30年来，大大小小的所谓金融整顿多次出现。比如，目前的地方政府融资平台的清理，已经耗费监管部门大量的精力。早知如此，何必当初？中国的监管成本，相当一部分是重复清理的成本，是为以往政策买单的成本。

    以金融监管为货币政策工具，并不能有效地实现宏观政策目标。在银行市场上，为了宏观目标而放松银行监管，必须辅之以其他的行政手段。因为在银行信贷不足的时候，银行缺乏的是放贷动机。比如，关于地方政府融资平台的贷款监管放松，必须辅之以行政手段，促使银行发放过多的贷款。此时，贷款的效率必然无法保证。实体经济可能会有数量的增长，但增长的质量必然是差的。在证券市场上，为了提升行情而放松监管，即使行情得以提高，但金融秩序的混乱使得整顿的必要性越来越强。最终，监管部门不得不进行整顿，而整顿还是会打压行情。

    2002年，中国将银监会与人民银行分设。分设的基本原因，是认为让中央银行同时承担最后贷款人与监管者的角色，会使得中央银行以贷款缓解银行风险，以货币政策工具服务于金融监管，无法准确评价中央银行的行为。在决策时，中国长期以来一直以银行监管服务于货币政策的问题被大大忽略了。而且，在银监会分立以后，银行监管服务于货币政策的情况依旧。因此，重要的也许不是机构的分立，而是金融监管部门的真正独立性。已有的文献曾对中央银行的独立性做过许多研究，发现中央银行如果不能真正独立，就不能够有效地稳定物价。但是，以往文献很少研究金融监管机构的独立性。如果金融监管不能够真正独立于宏观目标，也不可能有效实现金融稳定和投资者保护的目标。从这个角度看，分立银监会与中央银行也许不是重要的，重要的可能是建立金融稳定委员会和投资者保护委员会。