关于建立海洋生态损害补偿赔偿制度 促进海洋开发与保护协调发展的建议

第十一届全国人大代表  黄细花

由环境污染者、生态破坏者承担污染治理、生态恢复的责任是生态环境保护工作一项基本原则。发达国家往往通过建立行之有效的补偿赔偿制度，为协调开发和保护提供经济调控手段，为治理环境污染、恢复生态环境提供法律和资金保障。

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当前我国沿海地区开发利用海洋的热情空前高涨，海洋及海岸建设工程日益兴盛，传统的渔业作业区域及养殖场所被占用，造成渔业生产发展和其他产业发展的矛盾，对海洋生态资源造成了严重甚至是不可恢复性的损害，海洋生态环境的压力不断增加。目前在我国，海洋及海岸建设工程都认真地执行着环境影响评价制度，但是，环境影响评价的目的仅仅是法律程序的一个过程，环评的目的和结果却并没有得到真正的体现，法律的不完善和不可具体操作性使得不能真正体现环评的价值。核准建设工程的部门只针对环评内容本身是否合理、是否可行、是否符合国家环评技术规范而提出要求，并不具体监督落实建设工程生态补偿，而渔业部门在落实建设工程生态补偿是在建设工程环评核准并取得海域使用权的情况下的事后行为，于是种种的不便和困难便随之产生，使得本已是非常脆弱的海洋生态和资源变得更加脆弱，传统的渔场变得更加狭小，优质滩涂面积和资源变得更加稀少。由于我国尚未建立有效协调开发与保护的海洋生态调控政策体系，海洋开发活动的生态环境代价尚未得到有效补偿，导致了近岸海域污染严重、海洋及海岸带栖息地损失、海洋生态系统结构失衡、生物多样性和珍稀濒危物种减少、海洋生态灾害频发等一系列海洋生态环境问题，也直接影响了长期靠海为生的渔民的生计。

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另外，一些海洋开发活动所导致的海洋环境突发事件，进一步加剧了海洋污染和生态破坏的严峻形势。对于这类事件，目前也缺乏可操作的海洋生态损害赔偿制度。虽然《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。但是，由于缺乏可操作的行政法规、部门规章及相应的技术标准，海洋生态损害的国家索赔工作迄今未有全面有效的实质性开展，许多海洋环境污染事件所导致的海洋生态损害，最终只能由国家负担。

近几年来，沿海地区已经在海洋生态损害补偿赔偿领域作出了一些积极探索。例如浙江、山东以及宁波等沿海地区正在开展本地区海洋生态损害补偿赔偿的地方立法工作，天津、山东、广东等地海洋主管部门开展了向海洋生态损害责任者索赔的实践，如2009年3月31日广东省人大常委会通过的《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》明确规定“工程建设、排放污染物、倾倒废弃物或者污染事故，对水生生物资源、海洋生态环境造成损害的，由海洋、渔业行政主管部门代表国家向责任者提出损害赔偿要求，所得赔偿款用于水生生物资源增殖和海洋生态保护修复”，本规定创新性地确立了海洋生态环境损害补偿与恢复制度，明确了海洋生态补偿的索赔主体、赔偿主体和赔偿方式，为海洋生态损害索赔工作提供了法律支撑。因此，我们建议：

一、国家尽快建立海洋生态损害补偿赔偿制度，依法强力推进海洋生态损害补偿赔偿的工作，为健全完善我国开发和保护相协调的海洋生态保护政策提供经济调控手段，为海洋生态保护与建设提供可持续的财政机制：

（一）明确对海洋生态损害补偿索赔的责任主体。要明确各级海洋、渔业行政主管部门在海洋生态损害补偿工作中的地位和职能，把对海洋生态资源损害补偿列入各级海洋、渔业行政主管部门及时提出主张的工作并加以落实。

（二）完善损害评估机制。目前海洋和海岸工程建设项目单位对海洋生态资源损害的评价基本是在编制环境影响报告书时由建设单位以协议的方式委托评价机构来编制的，但实践中，对渔业资源损害的定性和定量与实际情况是有出入的。为此，应建立完善权威性的海洋生态资源损害评估，提高评估海洋生态资源损害定性定量的科学性和准确性．保证海洋生态资源受损害后能够得到有效的补偿和恢复。

（三）确定损害补偿用途。海洋生态资源损害补偿是在科学量化基础上必须实施的民事行为。本着“取之于海、用之于海”的原则，海洋生态资源损害补偿主要用于海洋生态环境修复、保护和管理，具体包括海洋生态环境调查和管理，海洋生态环境修复和整治，海洋污染事故应急处置，海洋生态损害赔偿和损失补偿的评估鉴定支出，海洋生态环境保护的科研等支出。

（四）规范补偿及恢复监管措施。海洋生态资源损害补偿及恢复应在严格的监督管理下进行，要健立监管机制，对海洋生态资源损害补偿与资源恢复进行全方位监管，一是对损害定性定量的监管，确保定性准确，定量合理；二是对补偿程序的监管，确保程序合法、补偿到位；三是对恢复措施的监管，确保方法得当，措施有效。

二、对海洋及海岸建设工程开发建设应对当地的渔民进行补偿。海洋及海岸开发项目使得传统的渔业作业区域及养殖场所被占用，对渔业生产发展造成和海洋生态资源造成了严重甚至是不可恢复性的损害，对长期靠近岸海域为生的渔民生产和生活造成严重影响，有的可能永远失去生活来源，我们认为对这些渔民应像征地农民一样给予补偿。

三、制定对休渔期渔民进行补贴。参照退耕还草还林的做法，对进行休渔期的渔民进行适当的生活补助，以鼓励渔民保护海洋资源的积极性。

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惠州旅游美图鉴赏,图为惠州南昆山生态旅游区

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