现如今中国已然进入拆迁年，各地拆迁活动如火如荼。不可否认，拆迁对于城镇化发展意义深远，本该是一项利国利民，促进经济发展的好事。然而，由于种种因素的存在，房屋拆迁好的并未全部都能做到依法进行。当然，房屋拆迁活动合法与否，需要考察方方面面的问题，是一系列非常专业的事项。这其中，拆迁中的许可事项非常直观、非常关键的，其专业度也可以说是非常高的，一般非专业人士很难看出其中的猫腻。如果拆迁许可事项违法，那么拆迁活动肯定也是违法的，甚至已经签订的补偿安置协议也可以被认定为无效。本文，笔者拟针对拆迁活动中的许可事项的维权问题做出阐述以期对被拆迁人在拆迁中维权以及拆迁人依法拆迁有所裨益。

一、以同意开展项目前期工作的批复代替立项文件作出拆迁许可

国家发改委针对核电站建设项目、风电特许权项目等重点项目制定了相关开展前期工作办法，但发改委部门作出的统一开展项目前期工作的函并非是正式的立项文件，要取得正式立项文件，建设项目需要按照项目规模和类型，按照审批制、核准制或者备案制的程序，依法报批。

根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条之规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。作为颁发拆迁许可证前置程序之一的立项文件在内容上和形式上均存在严重违法，行政机关未经严格审查，作出拆迁可违法。

实践中，如果当事人有足够证据证明房屋拆迁管理部门颁发的拆迁许可证违法，拆迁补偿案件往往会圆满解决。但是，在目前的法制环境下，要取得证明拆迁许可证违法的足够证据并非易事。因此，代理律师可以通过组合诉讼，对拆迁许可证前置程序所需文件的合法性问题进行审查，获得尽可能多的证据，为当事人争取合理补偿。

二、以建设项目选址意见书代替立项文件作出拆迁许可

根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条之规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。可见，选址意见书是适用批准或者核准的建设项目，在以划拨方式提供国有土地使用权的，报相关部门批准或者核准前需要取得的一项行政文件，其并非是建设项目批准文件，而是特定情形下取得建设项目批准文件的前置环节。且区别于发展和改革部门出具的建设项目批准文件，项目选址意见书的出具机关是城乡规划主管部门。

而根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条之规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。

如果行政机关以所谓《项目选址意见书》作为颁发拆迁许可证前置程序之一的立项文件，作出拆迁可违法。

核实政府拆迁行为的合法性往往是办理拆迁补偿案件的关键。目前，拆迁人以《建设项目选址意见书》或者《同意开展项目前期工作的批复》代替建设项目批准文件向房屋拆迁管理部门提出申请，房屋拆迁管理部门未尽审查义务向其颁发《拆迁许可证》的行为明显违法。如果当事人能够通过行政复议或者行政诉讼撤销《拆迁许可证》，案件往往能够圆满解决。

三、建设用地批准文件早于建设用地规划许可证，拆迁许可证被依法撤销

1、关于法律适用问题。

关于拆迁许可证的合法性审查应当依据《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》及相关法律规定加以审查。

关于规划相关具体行政行为的审查，应当适用《中华人民共和国城市规划法》，因为目前的《城乡规划法》正式实施于2008年1月1日，如果《建设用地规划许可证》及《建设用地批准书》的行为发生于2007年，根据法不溯及既往之原则，应当适用《中华人民共和国城市规划法》之规定，对其合法性予以审查。

2、未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效。

根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条之规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，首先向城市规划行政主管部门申领建设用地规划许可证，其后才可以向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。故取得《建设用地规划许可证》是取得建设用地批准文件的前置条件，建设用地批准文件的作出日期自然不应早于《建设用地规划许可证》的颁发日期，而如果建设用地批准文件的作出日期早于《建设用地规划许可证》的颁发日期，显然违反了上述法律规定。

对此，《中华人民共和国城市规划法》第三十九条作出了明确规定，在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。

实践中，基本建设项目审批程序非常复杂，从前到后要经过多个部门对多个事项的审批，比如发改部门对立项的审批、环保部门对环评报告的审批、国土部门对用地的审批、规划部门对用地规划和工程规划的审批、建设部门对施工许可的审批等等，其中在不同环节还涉及很多收费和中介机构。这些涉及的部门和事项，有些是有先后顺序的，比如，不办理立项，就不能办理用地规划和工程规划许可，不办理工程规划许可就不能办理工程施工许可等等，不办理建设用地规划许可就不能办理建设用地审批文件等等，因为前者是后者的审批要件。因此，被拆迁人在维权或律师在办理征地拆迁案件过程中，可以抽丝剥茧，利用各个审批程序之间的先收顺序上的违法之处，巧妙出击，往往可以达到一招制敌的神奇效果。

三、拆迁中的规划许可行为可诉

1、建设局向第三人《建设用地规划许可证》实质上是一项行政许可行为，属于人民法院的受案范围。

《行政许可法》第七条，明确规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，针对以上行政许可行为提起的行政诉讼属于人民法院的受案范围。

2、上述行政许可行为，对委托人的权利义务关系产生了实质影响。

根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条之规定，取得建设用地规划许可证是申请领取房屋拆迁许可证的前提条件之一，而取得拆迁许可证是实施拆迁的前提条件。因此，建设局向第三人颁发《建设用地规划许可证》，将直接导致委托人的房屋被拆迁，对委托人的合法财产权产生实际影响，上述具体行政行为当然对委托人的权利义务产生了实质影响。

同时，该规划行为作为一项行政许可，应当适用《中华人民共和国行政许可法》之相关规定。《行政许可法》明确规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。同时，该法还规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。委托人作为所诉行政许可行为的利益相关人，应当享有法律所赋予知情、陈述、申辩和要求听证的合法权利，而建设局剥夺了委托人的上述权利，其行为已实质侵害了委托人的合法权益 。

3、委托人是否已对《房屋拆迁许可证》的合法性提起行政诉讼，与其起诉规划许可行为无关。

我们不难发现，拆迁许可行为和规划许可行为是两个不同的行政许可行为，委托人是否已对《房屋拆迁许可证》的合法性提起行政诉讼，与起诉规划许可行为无关。

目前，就房屋拆迁许可前置行政程序（包括规划许可）提起的行政诉讼，大多数法院以被诉具体行政行为对当事人的权利、义务不产生实质影响为由，驳回当事人起诉。事实上，拆迁许可前置行政程序是否合法，会对当事人的权利、义务产生实质影响，属于法院的受案范围。因此，法院应该受理该案，以保护当事人的合法诉权。

四、法院以裁决已作出为由，裁定对拆迁许可证案件不予受理

1、裁决行为之诉与拆迁许可之诉，根本就是针对两个不同具体行政行为提起的行政诉讼，其间并无是否受理的必然联系。

裁决行为与拆迁许可行为，是两个不同的具体行政行为，针对此，相对人或者利害关系人可以分别提起行政诉讼，二者之间并无必然的联系。更无所谓“裁决之诉已受理，拆迁许可之诉应裁定驳回起诉”之说。

2、被拆迁人的权益可通过对补偿安置裁决的合法性审查予以保护，系伪命题。

关于行政诉讼中对前置具体行政行为的审查力度和审查方式，理论界与实务界均未统一认识，在审查某具体行政行为合法性时，是否应当对其前置行政行为进行审查？是实质审查还是形式审查？这些都没有取得共识。

对此，存在三种观点：即无权审查说、形式审查说和实质审查说。无权审查说认为，被诉行政行为案件中，人民法院仅就该被诉行政行为的合法性问题进行审查，而无权就前置行政行为的合法性问题进行审查。形式审查说认为，被诉行政行为案件中，人民法院仅就前置行政行为的合法性问题进行形式审查而不做全面审查，经审查作出前置行政行为的行政主体有不存在超越职权、适用法律、法规明显错误等重大违法，即视为前置行政行为合法，其后再对被诉行政行为是否合法进行审查。实质审查说认为，法院在对被诉行政行为进行审查时，应当对前置行政行为进行全面审查，如果前置行政行为经审查违法，该被诉行政行为确定违法。关于这一点，在《最高人民法院关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定》（征求意见稿）中也可见端倪，对此该稿第二十三条规定存在两种意见，第一，人民法院在对拆迁行政案件进行合法性审查时，应对整个拆迁行政行为的合法性进行全面审查。涉及其它机关审批行为的，应将有关机关列为共同被告，并要求其承担举证责任。而另一种意见认为，法院仅对受理的行政行为进行合法性审查，涉及其它机关审批行为的，应告知当事人另案起诉，法院仅对形式要件作一般性审查。

如此可见，关于行政诉讼中对前置具体行政行为的审查力度和审查方式，理论界与实务界均未统一认识。那么“拆迁人与被拆迁人不能就拆迁补偿安置达成协议，房屋拆迁主管部门就补偿安置进行裁决后，因被拆迁人的权益可通过对补偿安置裁决的合法性审查予以保护，故对被拆迁人又针对建设项目批准文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁许可证等提起的行政诉讼，应裁定驳回起诉”这一观点就失去了其逻辑基础。

由于拆迁裁决行为与拆迁许可行为是两个不同的具体行政行为，当事人有权分别提起行政诉讼。因此，通州区人民法院以其已经受理拆迁裁决诉讼为由拒绝受理拆迁许可诉讼，没有法律依据。为保护当事人的诉权，地方高院应及时清理其制定的限制法律赋予具体行政行为相对人和利害关系人法定诉权的“指导意见”、“规定”等司法解释性质文件。