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唐钧:“支出性贫困”问题应该提上议事日程

(2012-11-27 20:57:49)
标签:

唐钧

议事日程

第二

多见

风险

杂谈

分类: 诤说·社会政策
   随着物价的不断上涨和居民生活费用的增加,一部分居民家庭虽然家庭人均收入超过了低保标准,但因家中有必须支出的大额开支致使家庭经济状况仍然入不敷出,影响到居民家庭的生活达不到最起码的水准。这种在一定时间内或某种特殊的情况下因为支出远超过收入造成的贫困现象,可以称之为“支出性贫困”。关于支出性贫困的问题,目前还没有得到政府和社会的足够重视,但这对人民生活造成的困难却是真真实实的。

  一直以来,对于上述贫困现象,各地民政部门采取的办法是:划出“低保边缘户”并酌情施以临时救助的办法来解决问题。但是这种方式给予相关政府机构自由裁定的空间太大,具有太多的“模糊性”和“随意性”,同时政策效果也因无法评估而导致很大的不确定性。

  实际上,在社会救助理论中,救助的理念以及根据不同的理念而设计的实践模式其实有两种:比较多见的是根据划定的“贫困标准”来决定救助与否的模式,可称之为“贫困标准”模式,即中国目前所用的“最低生活保障”的模式。除此之外,还有一种实践模式,其基本理念是根据是否“实际需要”来决定救助与否,可称之为“实际需要”的模式。

  从社会救助的历史上看,从1601年英国的“伊丽莎白济贫发”开始,采取的就是“贫困标准”模式。但是,划定贫困标准的方式是有一定的缺陷的。从社会政策的视角看,所有以人为划线的方式制定的社会政策其实都是不公平的。假设贫困标准确定为500元,可以提出的质疑是,难道家庭收入501元乃至510元就不贫困了?如果把标准提高到510元,但同样的问题仍然存在。所以,二战以后,在建立福利国家的过程中,相当一部分发达国家都放弃了划定贫困线的做法,而根据是否“真正有需要”来进行救助了。

  根据上述理论和国际经验,对支出性贫困进行救助,其基本理念就是“真正有需要”。90年代亚行的一个研究报告指出:“贫困是一种多维的状态”,“强烈主张在以下三个领域提供补充性的救助:1.医疗费用;2.学杂费和培训费;3.房租。”新的政策思路应该是将“贫困标准”模式和“实际需要”模式结合起来,形成一个适用性更广、更有效率和效果的新制度。

  因此,中国的最低生活保障制度在保证了低收入群体的维持生存和最低生活的需求之后,也应该将目光转向满足“实际需要”,目标仍然是有限度的资金援助,这可以通过改造原来的临时救济制度来实现。根据以上的分析,最低生活保障制度的进一步调整可以分成日常需要、特殊需要和酌情发放三个层次。

  日常需要这个层次提供的是购买日常生活必需品的救助金。特殊需要这个层次主要包括房租、教育费用(义务教育阶段)和医疗费用(主要是慢性病患者的门诊费用),等等。酌情提供这个层次可以考虑两个方面:一是非义务教育阶段的教育费用、和大病医疗费用,等等;二是金额较大但生活中又必不可少的家庭设备。

  上述第一层次和第二层次的社会救助制度,主要向低保标准以下的贫困群体提供。第三层次的救助制度,在切实保障低保对象需求的基础上,还可以向收入超过低保标准但有实际需要的人群开放。这样做的理论解释是,这部分人日常生活需求是可以自给自足的,但遭遇大的风险时,还需要社会救助,不然就会陷入支出性贫困。

  这一层次的社会救助的具体标准和实施办法则应该先做好调查研究,再在一些富裕的地区做试点。实际成熟后,再向全国推广。

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