卫生法律法规体系的完善是卫生事业健康发展的亟待

——论我国卫生法律体系框架和医疗损害赔偿的缺陷与建议

卫生事业的健康发展，直接关系公民的身体健康、生命安全，同国民经济和社会和谐息息相关。《深化医药卫生体制改革总体方案》构画出的覆盖城乡居民基本医疗卫生制度的目标实现，都需要完善的法律体系的保障。《方案》明确提出：“完善卫生法律法规体系，加快推进基本医疗卫生立法”。但应该清醒地认识到：我国目前卫生法律法规体系的缺陷，尤其是基本卫生立法的缺失；调节医患关系的有关医疗事故、医疗损害赔偿等法律法规的尴尬、冲突和苍白，已成为医疗卫生事业健康发展的桎梏。

我国的卫生法律制度建设，在经历了建国初期到文革开始，以各种卫生暂行条例为特点的积极探索阶段；文革期间的动乱停滞阶段；党的十三届三中全会至今的快速发展阶段。尽管卫生法律制度建设正被日益重视，但恰恰是其特有的关系身体健康和生命安全的重要性；具有较强的科学性和专业性，导致其至今与其它法律制度相比，明显滞后。主要表现在：（1）法律体系的明显缺陷：我国至今只颁布了《执业医师法》《药品管理法》《公共卫生法》等9部卫生法律，而更多的是类似于《中医药管理条例》《医疗事故处理条例》那样的400多个部门规章。至今我国尚无一部象《中华人民共和国教育法》那样的卫生基本法，也就是说卫生法律体系尚未形成树型结构的基本框架，其法律效力等级和效力范围明显薄弱。（2）法律内容的缺失严重：相比国外卫生法律的体系完整、内容广泛、程序规范，我国卫生法律在内容上的缺失更为尖锐：基本医疗在卫生体系中的法律地位、卫生经费在国家财政支出的法定比例、医疗保障筹资的法律强制、公立医院办医主体的法律地位、医院院长的自主权的法律保证……，诸多关系到卫生事业健康发展的内容均未能得到法律明确和依法办医的理想效果。可见，卫生法律法规体系的完善已成为刻不容缓的亟待。

我国目前医患关系紧张、医疗纠纷增多和医闹现象严重，更折射出我国在医疗纠纷法律适用、处理程序、赔偿原则上的混乱、冲突和缺陷。作者在3年前，根据4年间11家医院369起医疗纠纷和二个区人民法院139起医疗纠纷诉讼和1020名患者、医务人员。医院管理者和法律工作者的问卷调查，完成的《上海医疗纠纷处理现状调研和法规体系建设》课题提示：我们0.178/万人次的医疗纠纷发生率，明显地低于国外同期报道，但由于法律体系的不完善，其造成的医患对抗、防范，对医学发展的影响作用却令人费解。其主要原因之一就是我国至今尚未颁布一部关于调整医患关系和有关医疗损害赔偿的专门法律。2002年颁布的《医疗事故处理条例》，作为一部行政法规，在处理医疗纠纷时与《民法通则》《消费者权益保护法》等法律形成的适用冲突、法律地位尴尬，根本无法体现作为医疗纠纷专门法对规范医疗服务、依法妥善处理医疗纠纷、维护医患合法权益的立法意义。而《医疗事故处理条例》存在的裁定机构缺乏公平、非医疗事故过错赔偿标准缺失、没建立职业保险制度等缺陷，更体现亟待完善的紧迫。

综上所述，作为《深化医药卫生体制改革总体方案》的主要内容，迫切需要通过卫生立法，颁布《中华人民共和国医疗卫生法》或《医事法》这样的医疗卫生基本法，将医改方案中涉及的医疗保障体系、政府的卫生投入、保障筹资、药品及价格体系、公共卫生和基本医疗的法律地位、医院法人治理结构、医院管理者的监管与自主权维护，以法律形式予以确定。并根据医患关系和医疗纠纷的法律属性即不能简单地归于民法调整、也不属于行政法范畴的特点，应通过专门立法颁布相关法律。根据医疗行为高科技、高风险、社会福利和职务性的特征，以医疗侵权损害作为调整对象，明确医患双方的权利义务，设立由医学专家、法律工作者组成的医疗纠纷处理专门机构；明确因果关系与责任承担统一原则，建立以保证受害人基本生活需要，考虑医疗行为的特殊性质，参照《海商法》和《民用航空法》及国外MICRA对特殊风险行业的赔偿精神，建立合理的限额赔偿制度；同时建立由医疗机构、医生和医疗服务对象共同承担的医疗职业保险制度。相信，卫生法律的完善将是医疗卫生体制改革成功和医患关系和谐调整的基石与保证。

后记：针对《深化医药卫生体制改革总体方案》出台进行的“医改漫谈”已经写了六篇，虽然还有多层次医疗服务体系、医疗信息化的发展策略等论题可以漫谈，但却于自己也能感受得到的过于枯燥和略为难懂，就此暂告段落。漫谈已被《中国医院院长杂志》和《复旦报》相继刊用。相信自己的解读、前瞻和建议，会被医疗改革的实践所验证。只希望一个关注医疗卫生改革的小人物的呐喊，能为医疗卫生的春天到来，有一点迎春花般的点缀作用。