关于南京市国土空间生态保护和修复规划的意见建议（上）

这个规划的规划原则符合中央关于生态保护与修复的基本精神，规划目标、生态保护修复布局等尚可。但公示的规划过于简略，缺少具体内容。现就公示内容提几点意见建议供参考：

1、公示的规划过于简略

这个公示的规划过于简略。现在许多中心城市都在公示生态保护和修复规划或

是生态修复专项规划。比较之下，这些城市的规划都比较有厚度，公示件一般都有30－40页，最多的有60页，而我们南京的这个规划公示只有5页（见附件），内容上也过于简略。缺少章节中的深层次，缺少本地生态特征、生态本底及保护修复现状分析、特别是现存问题及其症结的分折；缺少规划编制的指导思想与主要任务、保护与修复的策略、保障实施机制与规划传导、评估监管等内容。建议根据实情增加上述内容，增加篇章与层次。

　　“规划范围和期限”篇中的范围，讲全市域范围和面积即可，12个区的区名没有必要提出，建议删除。可增加南京自然地理特征的概述。

2、关于前言部分

　　公示件前言中提出：“依据《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021－2035年）》《江苏省国土空间生态保护和修复规划（2021－2035年）》（征求意见稿）、《南京市国土空间总体规划（2021－2035年）》（上报版）等……”。笔者以为，该规划作为重要规范，不能以“征求意见稿”、“上报版”这类非正式规范性文件作为依据。建议改为“依据《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021－2035年）》，遵循《江苏省国土空间生态保护和修复规划（2021－2035年）》（征求意见稿）、《南京市国土空间总体规划（2021－2035年）》（上报版）等的基本精神”。

公示件前言提出：“有效衔接相关部门‘十四五’专项规划”。笔者以为：“生态保护和修复规划”地位十分重要，生态保护与各部门专项规划的关系，生态保护应当处于先导地位，生态保护修复与各部门专项规划之间的关系应该是依据、统筹、协调，而不仅仅是衔接。习近平总书记曾多次强调生态保护优先，强调“走生态优先、绿色发展的现代化道路”，多次强调统筹，强调“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再头痛医头、脚痛医脚，各管一摊，互相掣肘”。各类专项建设项目和整治工程必须首先考虑生态保护，符合生态保护规范要求，要有生态技术支撑。各部门的“十四五”专项规划的制定，应当首先考虑生态保护修复要求。

3、关于规划原则

　　这个规划提出的4个方面的规划原则相对全面准确。其中第3方面可能丢了一个字，“聚焦重点生态功能”后面应该有一个“区”字。“生态保护红线”后面也应该加“控制区”三个字。

4、关于发展格局与规划目标

关于发展格局。这个规划提出了“南北都市田园”与“中部田园都市”融合发展格局。这个提法可能是依据总体规划中“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”的市域空间格局中的前两句改编而来的。但我觉得，这个格局定位相对较平，与其它中心城市的保护修复规划比，体现城市特征不明显。尤其是其中的“中部田园都市”，南京中部的特征不是一般的“田园都市”，而是“山水城林融为一体”的都市、“襟江带湖、虎踞龙蟠”的都市。与之比较，我觉得许多中心城市的总体发展格局，如武汉、广州、成都等，地域特征都很鲜明。建议南京的总体生态格局能否改为“南北田园城镇交融、中部山水城林一体”，或“南北田园城镇相依、中部襟江带湖踞山”。

关于规划目标。规划目标的表述基本符合中央和省的基本要求，但过于原则，与其他中心城市相比，缺少符合本地生态特征的愿景表述，缺少具体的方面性目标和分阶段目标。如武汉市的规划，在总目标之下，提出了“生态绿城、滨水名城、湿地花城、宜居江城”四个分目标，每个分目标还有具体目标要求，而且都很具体。

再就是规划目标下缺少具体指标，包括森林覆盖率及生态质量提升率、湿地保护率、水土保持率及整治率、水质达标率、建成区绿地率、在采矿山与废弃矿山生态修复率、生态廊道贯通率、生物多样性和物种有效保护率等，建议增加。

5、关于保护与修复

该规划为生态保护和修复规划，但从规划内容看，感觉主要是讲修复，保护的内容和举措相对欠缺。习总书记曾经提到：“在生态保护与修复关系上，保护位于前端、主动性作为，而修复是处于末端、被动性行为”。目前在许多地方生态系统破坏程度十分严重，修复的任务十分紧迫，是当务之急。但从生态系统整体上看，保护是前提，是防止生态系统被破坏的主动性行为，也是修复的目的和根基所在。为此建议规划增加保护性内容，强调保护的理念、保护的举措与策略，特别强调生态植被、生物多样性的保护、山形水体的保护等，强调生态资源的全链条、全方位保护。同时，还应强调保护与修复融为一体，修复要在保护理念指导下进行，在保护中修复，在修复中保护，科学配置“保护保育、自然恢复、辅助修复、生态重塑”四种保护修复模式，促使保护理念和举措与修复行动的紧密结合。

多数中心城市的规划虽然不是生态保护和修复规划，只是生态修复专项规划，但仍然能把生态保护放到引领、贯穿、融合，与修复一体推进的位置，从全域保护出发实施修复工程，希望能够借鉴。

设置重点生态保育单元（或片区）。从规划图上看，属于重点生态修复的地段所占面积不多，大面积的山林水体都不在生态修复范围内，为凸显保护的全域性，建议仿照武汉、广州等城市的做法，在重点修复范围以外设置生态保育单元（或片区），如老山生态保育单元、云台山生态保育单元、无想山生态保育单元等。生态保育单元以自然恢复为主，加强空间管控。通过封山育林、控制外源污染，恢复自然面貌，加强生态水体调控等方式，提升水源涵养、水土保持、多样性保护和森林固碳等生态功能。　

附：规划公示件