1945年8月18日，日本为进驻美军提供“慰安”设施和性服务，来减少美军对日本平民女性的侵扰。日本内务省向各地政府发出《外国驻屯慰安施设整备》和《关于外国军驻屯地慰安施设问题给内务省各警保局长的通告》等文件，要求各地警务部门协助建立为占领军提供性服务的慰安所。

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1945年8月26日，由东京警视厅牵头建立的RAA协会正式成立，专门在天皇皇宫大门外举行了结成式(参加者主要是日本卖春业的老板和干部)，下设慰安、游技、艺能、特殊施设、食堂、物产各部。

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面对日本民间女子、男子的牺牲，日本政府没有丝毫歉意，谈及这段历史也是一副“满不在乎”的腔调，RAA也成为日本历史上不愿揭开的一页。有时一名慰安妇最高一天接客55人。

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这些慰安所开办后，管理上采取的是“日美协同”的方式，而麦克阿瑟在东京的“占领军总部”旁边800米长，日比谷公园到东京宝塚剧院的大道，就是当时最有名的“色情街”，随时有几百名卖淫女站在街上拉客，麦克阿瑟从自己的窗户就可以看到。可见，驻日美军在这件事上，有着明确的支持态度。http://p2.pstatp.com/large/1901/4550822729在慰安女们“为了国家”，“努力奉公”的时候，日本上层却是另一番景象。一方面密令避免以下家庭的女性卷入慰安行为——皇族、华族、公族、财阀，换句话说就是让下层女性的“慰安”来保卫上层家族的贞操。另一方面，原来叫嚣战争最强烈狂妄的日本右翼，又急忙地积极投入到RAA的事业中，从中大肆渔利，比如原赤诚会重要干部菱谷敏夫，国粹同盟的重要干部冈田太三郎，无一不利用此机会“每日奔忙”大发横财。美国兵享受性服务的价钱差不多是一个人100日元，相当于当时日本人平均月工资的两倍，根据合同慰安女是配给制，得到的只是很少一部分，大部分落入了这些右翼财阀的腰包。他们中的一些人今天还是世界有名的大企业家，大慈善家，人们却不知他们的“善款”上，沾满了慰安女的血泪。