摘自出租汽车产业

我国出租汽车行业巡游和网约两种模式的融合发展，是行业深化改革、转型升级的必然方向，要实现这一目标，既需要经营者打破固有思维模式，接受数字信息技术和现代化的运营手段，也需要行业管理者切实解决制约行业发展的制度性问题，创建公平健康的市场环境。

具体而言，有以下三方面的制度性问题需要探讨。

一、定位问题

（一）国务院办公厅《指导意见》对出租汽车的定位

国务院办公厅在2016年颁布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》中，对于出租汽车已有明确定位：出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式。城市人民政府要优先发展公共交通，适度发展出租汽车，优化城市交通结构。

出租汽车的定位，对于行业发展具有提纲挈领的引导意义。《指导意见》的表述十分清晰，出租汽车是一种个性化的运输服务，是公共交通的补充。城市应把发展公共交通作为解决出行问题的首选，各级政府部门在制定出租汽车发展战略时，也应牢牢把握“公交优先、出租补充”的原则。

（二）我国大城市出租汽车客运分担率过高

实际情况是，近年来由于网约车快速发展，我国大部分城市出租汽车的客运分担率过高，影响公共交通发挥应有作用；同时，一些城市的管理部门误将出租车等同于公共交通，从而在决定出租汽车的运价机制和车辆规模等问题时瞻前顾后、犹豫不前。

表1：国内外部分城市出租汽车客运分担率对比

国际大城市中，出租汽车在城市客运总量中的分担率通常在10%以下。2019年，国内北上广深的出租汽车客运分担率均已超过10%，南京、杭州等城市更是超过了20%，远远高于国际普遍水平。主要原因一方面是我国出租车运价长期偏低，另一方面来自于网约车规模的迅速扩大。据交通运输部2020年9月发布的消息，目前在36个中心城市中，已有18个城市合规网约车数量超过巡游车数量。从上表也可以看到，四个一线城市中，除了深圳，其余三个城市的合规网约车数量均已超过巡游车数量。

表2：上海出租车客运情况2015及2019年对比

高德地图曾将上海评为全国公共交通最为便利的城市，尽管如此，上海的出租车出行比例仍远远高于国际大城市的普遍水平，并且在继续增长。将2019年与2015年相比，上海在营运的巡游出租车总量从4.9万辆下降到3.8万辆，日均客运量从266万乘次下降到154万乘次，但是算上网约车的客运量（其中违规车辆订单量占比84.3%）后，出租车总日均客运量反而比2015年大增36%，占公共出行总量的比例也提高到18.1%。大城市过度依赖个性化出行的副作用显而易见，不仅会加剧交通拥堵，对于政府投入大量资金建设的轨道交通和地面公交等公共资源，也会造成严重浪费。

对此，加拿大温哥华市政府提供了有益的经验，由于禁止网约车， 2018年，温哥华市公共交通规模上涨了7.1%，成为北美少数公共交通乘客数量增长的城市之一。与之形成鲜明对比的是另一个北美城市旧金山，2010年到2016年，旧金山的交通拥堵加剧了60%，其中超过一半是由网约车的兴起导致的，网约车也导致旧金山的公共交通乘客数量减少了12%。

 （三）根据定位规划出租汽车的总量和比例

各地管理部门在交通规划时，应坚持公交优先原则，严格控制出租车在城市客运中所占的比例，并以此为依据，实施出租汽车的总量调控。如上海市交通委正在制定的行业改革顶层设计中，拟将出租汽车客运量在城市客运总量占比不超过13%作为到“十四五”末的目标。

需要强调的是，在对城市出租车总量进行调控的同时，更应科学规划同样属于出租车类别的巡游车和网约车比例，其中，应以运载效率更高的巡游车为主，运载效率较低的网约车作为补充，并严格实行错位发展和差异化经营，避免同质化竞争。

根据深圳市公共交通管理局发布的数据，2019年上半年，深圳市合规网约车日均订单为9.3单，巡游车日均订单则超过35单，也就是说，深圳21789辆巡游车承担的运力，如果用网约车来完成的话，大约需要82000辆网约车。随着网约技术被巡游车普遍应用，巡游车已经可以兼顾巡游和网约功能，从而减少空驶里程，更充分地利用运能。因此，通过适当增加巡游车数量、严格控制网约车数量的方式来满足城市个性化出行需求的增长，是更为高效、经济的做法，也有利于改善交通拥堵和环境保护。近年来，深圳市通过增加新能源巡游出租车数量，获得了良好效果和市场反响，就充分证明了这一点。

然而，目前部分城市却在反其道行之，一方面严格限制巡游车数量，另一方面任由网约车大规模增长。如个别城市的巡游出租车发展30多年，总数仅一万零几百台，而颁证网约车在不到两年时间内就增加了三万多台，即是一个典型例子。对此，相关部门应认真审视当地的出租车定位是否出现偏差，通过调整政策予以纠正。

二、垄断问题

现阶段在出租汽车领域，由于参与各方在资本、技术、运营规模、监管模式等方面存在巨大差异，需要特别防范垄断问题的出现。

与前几年不同的是，随着巡游车与网约平台合作增多，出租汽车领域的垄断已不仅表现在通过低价与不合规的人员车辆等不正当手段争夺市场份额，还包括信息技术上形成的垄断，以及对市场支配地位的滥用等。

 （一）市场垄断

2016年9月，当时的商务部曾对外表示，正在根据《反垄断法》等有关法律法规对滴滴优步合并案进行反垄断调查，但该调查一直未有定论。

四年后，网约车领域继续呈现“一超多强”的格局，数据显示：2020年5月，滴滴平台的月活跃人数为5439万人，是第二名首汽约车的22倍多，仍占据绝对的市场支配地位。

表3:2020年5月我国网约车各大平台活跃人数（单位：万人）

最近一两年，随着国家和各地主管部门加强对非法网约车的打击力度，大部分网约车平台在合规化进程方面取得了一定进展，一度白热化的高额补贴也有所收敛，但是，网约车合规化远远没有达到预期目标，个别平台继续向没有资质的车辆和人员派发订单，尤其是通过推出副品牌低端产品（如花小猪平台），用违规车辆和人员在三四线城市中抢占巡游车和正规网约车市场，企图形成新的垄断。这种做法不仅违背公平竞争原则，扰乱行业秩序，也严重违背了国办《指导意见》中统筹发展巡游车和网约车，实行错位发展和差异化经营的要求。

实现法治交通，是产业融合发展、预防市场垄断的基础。近日，交通运输部印发《关于推进交通运输治理体系和治理能力现代化若干问题的意见》，提出要发挥法治的引领和推动作用，用法治思维和法治方式推进交通运输治理体系和治理能力建设。在出租汽车行业的管理方面，尤其需要落实这一理念，明确互联网不是法外之地，对于网约车的非法营运和恶意竞争行为，主管部门应采取包括暂停发布、下架APP，停止互联网服务、停机整顿，对失信市场主体实施联合惩戒等综合手段坚决予以打击，并且根据新《证券法》规定，严格限制违规平台企业的上市行为，从制度上维护政府部门公信力、市场的公平竞争和正规从业者的合法权益。

 （二）信息及技术垄断

与市场垄断相比，信息技术方面的垄断更为隐蔽，也更应引起重视。11 月 10 日周小川在博鳌亚洲论坛国际科技与创新论坛首届大会指出，“互联网科技巨头掌控大量数据和市场份额，容易形成垄断，抑制公平竞争。”

首先是信息垄断。随着巡网融合的推进，更多巡游车加入网约平台，平台由此获取了包括车辆、司机、业务数据和服务评价在内的有价值信息，下一步随着车联网技术的升级，平台还可能获取营运过程中车厢内的音视频及驾驶员状态、路面、车况等信息。一些传统的巡游车企业对此缺乏敏感性，尚未充分认识到这些信息的价值。当平台掌握到充足信息之后，可能采用定级、优先派单等方式，绕开线下企业，全面掌控巡游车的运力，包括跨区域运营，甚至可能将这些信息用于其他商业用途，牟取利益。在这个过程中，必须警惕巡游车企业的管理作用被不断削弱，并最终边缘化。作为巡游车企业，需要在与平台签署合作协议时，规避信息垄断带来的风险，应获得信息的平等知悉权，并对平台使用信息的范围和权限加以限制。

    其次是技术垄断。这个问题在网约车平台与巡游车最初开展的合作中已经有所暴露，就是平台滥用市场支配地位，无正当理由对交易条件相同的交易相对人实施差别待遇，排除、限制市场竞争。简单来说，就是平台通过不公平的派单规则，利用不透明的算法将优质业务导向获利更高的网约车，或者通过人为屏蔽等手段，制造供需不平衡的假象，诱导乘客支付更高的车费，或作为向管理部门提出不合理诉求的依据。这一点在新一轮的巡网融合过程中，仍然需要引起注意。

目前我国的出租汽车市场中，巡游车仍是主力。据统计，2019年整个出租车客运市场规模接近7000亿元，其中巡游车达到4884亿元，占到将近7成。对平台来说，巡游车市场有着巨大的吸引力，巡网融合将是平台进入巡游车市场的有利机会。同时，由于各地出租车企业大多呈现散、弱、小的特点，无论从资本、技术还是规模上都不足以自成平台，采取的主要方式是加入第三方网约平台。行业主管部门有必要从制度和监管上确保第三方平台信息搜集使用和派单算法逻辑的透明公正，避免平台基于技术支配地位对行业形成的隐形垄断，并且探索出租汽车企业参与平台运营的可能性。

近日，国家市场监管总局发布《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，其中对于互联网平台在协调组织资源配置过程中可能出现的横向垄断协议、纵向垄断协议、滥用市场支配地位、不公平价格及差别待遇等各种垄断行为做出具体界定，并明确了判定标准。征求意见稿特别提到，“平台经济领域横向垄断协议通常具有严重排除、限制竞争的效果。”

中央网信办、市场监管总局、税务总局三部门联合召开规范线上经济秩序行政指导会，要求规范线上市场公平公正的竞争秩序，持续推动整治线上平台垄断、不公平竞争和假冒伪劣等违法违规行为，趋利避害，创造良好的线上经济发展制度环境和法制环境，促进线上经济积极健康发展。

在《关于平台经济领域的反垄断指南》正式出台后，各地政府主管部门应以此为依据，通过修订法规等方式，从制度层面对出租汽车行业中平台可能存在的垄断行为进行监管，并依据相关法规做出处罚。

    三、运价问题

运价机制是出租汽车行业改革前进中无法回避、也是最为关键的问题之一。各地巡游车运价长期维持在低水平，导致行业吸引力下降，从业者流失，服务水准滑坡，企业由于缺乏必要利润导致管理的动力不足等负面效应，并形成恶性循环。行业为此已经呼吁多年，然而进展始终缓慢。巡游车运价机制改革之所以在许多地区步履维艰，主要来自观念和技术两方面的原因。

一是观念方面，如本文第一部分所分析的，在一些地方政府的固有观念中，巡游出租汽车属于公共交通的一部分，应该具备低价（甚至是公益）属性，从而沿用计划经济思维进行监管，忽视了出租汽车行业本身具有的市场属性，对于巡游车从政府定价向政府指导价的转变显得顾虑重重。另外，一些主管部门将巡游车行业对价格改革的呼吁简单等同于“要涨价”，这也是一种错误理解。相对于单纯的提高运价，巡游车企业更希望获得的是价格调节机制这个工具，意味着根据不同时段、区域或服务类型，以及市场供需的变化情况，企业既有“涨价”的权利，也有“降价”的权利。事实上，固守单一价格的后果，就是驾驶员私下浮动价格，用非正规的手段突破价格限定，给监管增加难度，并对行业带来负面形象。因此，只有地方的政策制定者正确理解出租车定位和运价机制改革的意义，运价机制改革问题才能迎刃而解。

二是技术方面，这与前一点紧密关联。长期以来，巡游出租车采用固定价格，在于其运营方式的特殊性，扬招乘客在上车前无法充分询价和比较（除非花费大量时间成本），因此难以实现完全的价格市场化。传统计价器也是一个重要的制约因素，由于无法做到灵活调整运价，每次调价，一些大城市往往要花上几天时间，才能将全部车辆的计价器调整到位。随着网约车的出现，已为这些技术问题找到了解决办法，乘客通过网约订车时可以从网络端获知价格信息，并在不同价格的车辆中做出选择。同样，在计价方式上，现有技术也已经给出比传统计价器更安全和精准的解决方案。

探索“巡网融合”的一个重要意义就在于通过网络信息技术实现巡游车运价的灵活性，给予企业和乘客更多选择。考虑到扬招和网约方式在很长一段时间内将会并存，可以探索过渡性办法，比如对扬招乘客继续采用统一定价，而对以网约方式打巡游车的乘客，则可以采用类似网约车的浮动价格方式。当然，其前提是改变单一的传统计价器模式。目前，深圳的巡游出租车已经在这方面取得了突破，希望其成功经验可以推广到全国各地。

从长期来看，同为出租车的巡游车和网约车在运价上采用政府定价和市场定价的双轨制，既不利于行业的公平竞争，也不利于业态间的真正融合。未来，两种出租车在运价机制上趋于统一，在产品形态上分层运营，在管理模式上互为补充，应该是合理的改革方向，也需要从制度上予以探索和确认。

结束语

当前，出租汽车改革已进入深水区，行业要实现真正的融合发展，除了必要的技术升级和经营模式转变，更需要观念先行、法治先行、制度先行。

定位问题、垄断问题和运价问题，是出租汽车行业改革道路上的三个主要问题，其背后涉及的是系统性的制度建设，需要自上而下，运用法治思维、科技思维和市场思维进行破解。

近期，政府主管部门对法治交通理念的表述，对平台经济领域垄断行为的关注，国家层面《道路运输条例》及各地出租汽车管理相关法规的陆续修订，以及监管层对互联网金融领域相关企业进行约谈和暂缓上市等举措，让我们看到政府依法治国、依法行政的决心，促进行业健康发展的法治基础正在不断巩固，一些长期困扰行业的制度性问题有望得到突破并解决。希望管理部门、行业协会和企业、平台密切沟通，共同推动制度建设，为出租汽车行业的全面深化改革、转型发展做出贡献。