这先得从皇权说起。中国自秦始皇统一中国设立郡县分封制（被分封者大都是所谓有“天命”的皇子或皇亲国戚）以来，皇权直辖郡、府（道）、州、县等各级官员，最低官职为县官，也就是现在人们所熟知的“七品芝麻官”，它是皇帝直辖官阶中的最低级。就官阶等级而言，最高皇权采用层层管理、上一级管理下一级的严密垂直统治政策（他们也是“吏治”的对象）。这是古谚“官大一级压死人”说法的来源之处。郡、府、州、县最高长官为皇册在编人员，吃的是皇帝御定的俸禄即“皇粮”（这个词语仍存在于当代口语中）。这些由皇权直接任命的各地最高长官，可以根据当地实际情况，自主招募官府的构成人员（形成庞大的官僚机构）。这些人员即是“官吏”两字中的“吏”（幕僚，也可称“差”），他们的工资收入，由地方官府支出，相当于现在的由地方财政支出；他们的工资额，当然由当地那位最高长官决定（存在地区差别）。地方最高长官除了获得那点有限的皇粮俸禄以外，他所具有的地方实权可以生利（古称“肥缺”——当今有人所谓古代官员“低薪”论，就是一种有意无意的误读），这也是“三年知县官，十万雪花银”的典故出处。

县官在皇册官阶中是“芝麻”，但在地方上却是一方“父母官”（这是一个真正的现代文明社会不该出现的称谓），总揽行政百事，官、绅、民构成基层社会的社会关系。现代社会还存留的“红白黑三道”的说法，便是古代所指官府、当地士绅和庶民（官方文档尤指刁民）阶层这三个群体分属。皇帝对藩国（属国）的治权也是这样，他只册封国王（藩王），至于藩国内部行政事务，他不过问，只要藩王唯上臣服便可；古训遵循“圣人垂裳而天下治”的“礼仪之邦”礼治制度，以“对皇帝产生一种宗教性的敬畏”（没有管理好一方的近现代国家观念——管人不管事直接导致了传统中国对人不对事的社会观念和思维模式；这种不管地方事务的行为，被清末“怪人”辜鸿铭解读为中国固有“民主”）。

县官总揽地方百事，从用兵权到民间打官司（譬如彭泽县令狄仁杰断案）。古代行政便是司法。古语所说“王法”，便是从皇权向下的一条垂直线管理法则。现在社会的地方行政一把手干预地方司法，甚至上级官员越级干预下级地方司法（在人情关系的前提下），便有古旧中国行政长官总揽一切事务的历史的影子。