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廉政公署也难逃权力规律

叶竹盛

南方都市报7月6日，刊出题为《机制决定现状，廉署不负众望》

香港廉政公署是反腐先锋，其公信力位居香港各政府机关的前列。多次民调显示，廉政公署几乎获得所有民众的一致支持。政府部门能够获得如此高的支持率，在政治学上可以算是一个奇迹了。而造就这一奇迹的，除了廉政公署颇具成效的反腐功能以外，还与其自身高度的清正廉洁有关。

根据廉政公署事宜投诉委员会的报告，去年共接获76项对廉署人员的投诉，包括行为不当、疏忽职守与滥用权力等（南方都市报7月5日报道）。存在投诉不意味着公众不信任廉署，也不意味着廉署工作人员存在很大问题。

实际上，这些投诉最终确证的比例并不高，而且不少投诉内容仅仅涉及日常细节行为而已。例如2009年接到的30多项投诉中就包括民众不满廉署职员不让访客使用廉署的厕所。即便是这样让人觉得未免小题大做的投诉，廉署也在内部进行了认真细致的调查，最终确认工作人员不知出于何种原因，指引访客去附近的加油站如厕，而不是就近使用廉署办公楼的厕所。该员工因为此事而受到了上级的劝诫。此事甚至还郑重地写入了廉署的年度报告。

此事折射出，公众和廉政公署对其职员的要求异常严格。实际上，廉署内部正是要求其工作人员恪守最高的诚信准则。香港廉政公署是为了应对上世纪八十年代之前香港政界大面积的腐败而成立的机构。最初的一批人员是饱含理想主义精神的年轻人，怀抱一腔热情，誓言要提振香港的廉洁程度。因此从最初开始，廉署不仅以政府机关照章办事的面目出现，在公众眼中还是道德模范，廉署的职位也意味着荣誉。这种传统就一直保留下来了。

廉政公署的英文名称强调了它的独立性，直译的话是“独立反腐败委员会”，超脱于其他政府部门之外，由香港政府首脑直接管辖。这种以独立性为特色的部门，仅仅依靠其成员突出的道德感进行自律还远远不足以保证清廉。尤其是近年来，香港的腐败发生率大幅下降，廉署人员的反腐打击成果有所下降。但是现实的说，廉署职员也需要依靠实际反腐成绩来获得升职、成就感等等，因此就难免出现急功近利的心态，在调查手法、职业行为方面，偶有越界的情形出现。

这一趋势正说明了，如果没有强有力的监督机制，哪怕是民众威望再高、职员道德感再强的部门，也难逃“权力总倾向于自我扩张”的规律，也因此难逃“绝对权力导致绝对腐败”的宿命。因此香港廉署并不仰仗几乎百分百的民众支持率，就可以超脱于监督之上，而是兢兢业业，在内部做严密的自我监督以外，在外部也以各种途径接受公众和体制监督。

香港廉署除了提倡职员自律以外，更重要的是严密的内部监督机制。除上述投诉委员会可以接受公众对廉署一切事务的投诉以外，还有著名的L组，负责调查职员的违纪行为、非刑事投诉和贪污指控。这个L组在廉署内部也有相对独立的地位，由廉署内部最大的部门执行处的处长直接管辖，且直接向廉政专员报告调查结果。

香港廉署的监督机制中也体现了香港政体“无处不咨询”的特色，设立了四个独立的咨询委员会，作为连通内外的制度架构。这些咨询委员会的成员都有特首亲自任命，多为各界的社会贤达，具有很高的公信力。廉署工作中细到具体案件是否应该启动调查，到整体上制定反腐策略等，都需要经过这些咨询委员会的首肯。

除此之外，廉署虽然是香港政局中最独立的一个部门，但其实也是整体权力布局中的一部分。这个布局的根本目的在于权力之间的制衡。廉署对贪腐案件只有调查权而没有公诉权，且廉署工作人员的非腐败类刑事案件的调查权归警察局而非自身所有。

而廉署也并不屏蔽于社会的第四种权力，也就是现代民主法治政体异常重要的舆论监督权之外。公众投诉是直接监督的方式，媒体的全方位关注也可以帮助廉署清者自清。最有意思的是，廉署的很多案件调查虽然都是秘密进行的，但是廉署对自己的办公场所却丝毫没有遮遮掩掩的意图。廉署成立35周年的开放日上，就有4500位市民获邀参观廉署，并可以享用闻名香港，却让贪腐者闻之丧胆的“廉署咖啡”。

廉署的特点、成效和支持率等等已经成了政治学上令人惊讶的例外，但廉署的权力也需要监督的机制并没有逃脱政治学规律。人们热情地对它寄予厚望的背后，实际上是一套冷冰冰的运作机制在起作用。