经济适用房建设是中国住房制度改革的最重要的组成部分。从20年前的房改启动时开始，就在政府的文件中一再被提及。1991年6月，国务院发布的《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，文件首次提出了建设经济适用住房的想法，文件指出：“住房建设应推行国家、集体、个人三方共同投资体制，积极组织集资建房和合作建房，大力发展经济适用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。”

   1994年，国务院的43号文《关于深化城镇住房制度改革的决定》中，把经适房建设列为城镇住房制度改革的基本内容之一。明确了建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。文件对地方政府提出了清楚的要求：“各地人民政府要十分重视经济适用住房的开发建设，加快解决中低收入家庭的住房问题。经济适用住房建设用地，经批准原则上采取行政划拨方式供应。对经济适用住房建设项目，要在计划、规划、拆迁、税费等方面予以政策扶持。各级建设行政主管部门要切实组织好经济适用住房建设的实施工作。金融单位在信贷等方面应予以支持。房地产开发公司每年建房总量中，经济适用住房要占20%以上。”这份文件对于房改，做了比较乐观的估计，指出：“加快经济适用住房建设，到本世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。”这份文件最宝贵的亮点是规定了经济适用住房在房地产开发总量中的比例。这个提法在国务院关于房改的文件中仅出现过这一次，以后的文件中就不再提及。

   1998年，国务院的23号文件《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》，对在中国建立经济适用住房体系做了迄今为止最明确、最全面的阐述。建立和完善以经济适用住房为主的住房供应是这份文件的核心内容和灵魂。文件指出，对不同收入的家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。文件同时指出，调整住房投资结构，重点发展经济适用住房（安居工程），加快解决城镇住房困难居民的住房问题。新建的经济适用住房出售价格实行政府指导价，按保本微利原则确定。文件强调，要采取扶持政策，加快经济适用住房建设。经济适用住房建设用地应在建设用地年度计划中统筹安排，并采取行政划拨方式供应。在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。

    2003年，国务院的18号文件《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，房改的政策发生了很大变化，这份文件指出：“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。”文件明确了房地产市场发展的指导思想的核心是：要坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。对经济适用住房也有了新的提法，即“经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房。”房改的目标也变成了“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。”

   2004年，住建部等四个部委发布了《经济适用住房管理办法》，对经济适用住房给予了明确的定义，该办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。这份文件极为短命。2007年，住建部的七个部委又发布了新版的《经济适用住房管理办法》，新版的《经济适用住房管理办法》对经济适用住房的定义为：“是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。”在这里，最关键的修改是将2004版定义中的“政策性商品住房”里面的“商品”二字去掉，改为“政策性住房”。

   在中国城镇住房制度改革的20年中，国家对于经济适用住房的政策和态度在不断的发生变化，这些变化偏离了改革之初确定的目标，以至于国家现在不得不再次修改政策。