美国历史系列(58):宪法第17修正案

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本文来自美国参考雾谷飞鸿博客 发表于
2014-12-29 Xiao
对美国选举制度略具常识的人,都知道美国总统、副总统、国会参议员、众议员、州长、州议员等都是由选民选出的。不过,在一百多年前,国会参议员却是例外,并非由选民选出,而是由州议会选派。也就是说,美国选民在独立后的100多年中,一直没有机会直接选出自己心仪的参议员。这个选举规则直到1913年宪法第17修正案生效后才改变,宪法第17修正案规定国会参议员必须由选民直接选举。
要了解国会参议员选举规则变化的重要性,必须了解美国政权结构的联邦机制。美国独立之初,是由13个“州”自愿组成一个统一国家的,采取的是联邦制,即所有参加联邦的州,不论面积大小、人口多少,享有平等的权力。从1776年独立直到1787年制宪会议通过宪法并根据宪法选出总统、国会议员、组成联邦政府,在这10多年中,美国并不存在一个中央政府,整个国家管理运作由地方政府,也就是州政府主要负责,因此,州在整个政府结构中是重要的基石,了解州的重要性,是了解美国社会政治、文化、历史的关键之一。
在制宪会议讨论宪法时,围绕着联邦政府与州政府的权力划分、各州在联邦政府内的如何分享权力产生了激烈的争论,其中一个重要的内容,就是各州在国会内的议员名额,因为国会议员代表的是本地选民的利益,因此各个州在国会内的议员人数,势必影响本州选民在国会内的发言权。经过政治磋商,最后达成的协议是:每个州无论大小在国会内均有两个参议员名额,任期6年;而众议员的人数,则根据人口比例产生,这样,人口多的州,就会有较多的众议员。这样安排的考虑是,参议员按州计算,不论人口多少,每州一律两人,保证了小州在国会内的份量;而众议员按人口比例产生,则保证了大州应有的声音。由于参议员不是按人口比例产生的,因此,在制定宪法时,就没有定下规矩由选民直接选举,而是规定由州议会选举后,派到国会任职。
议员选举的特殊安排,在宪法通过后虽然运作了一百多年,但其弊端也不断显现,主要问题是由州议会选举参议员时,常常因为议会中各派势力的较劲,不能及时选出合格的人选,导致代表本州的参议员长期缺席参议院,短则数月,长则数年。比如19世纪50年代时,印第安那州有两年没有选出代表本州的参议员。这个问题在19世纪末20世纪初显得更加严重,据乔治·梅森大学法学教授托德●翟维克(Todd J. Zywicki)的研究,从1891年到1905年,在20个州发生过在46次选举僵局,其中特拉华州从1899年至1903年在参议院有一名议员席位居然空缺了4年。
除了选举僵局外,由州议会选举参议员也常常被人们视为小圈子选举,往往被讥为“富豪俱乐部”的游戏,行贿、贪污等传言不断,因此经常受到传媒、政治改革派的抨击,这也是导致社会舆论倾向直选参议员的重要动因。
早在1826年来自纽约州的众议员亨利·斯托尔斯(Henry R. Storrs)就提出过改革提案,此后不断有人提出相同法案,但都因为没有得到足够的支持而夭折。到了19世纪后半期20世纪初,改革的呼声越来越强烈,众议院屡次通过法案,要求直选参议员,但参议院却置之不理,连讨论类似提案的余地都没有。与此同时,许多州都在各自采取法律行动,通过法案要求直选参议员。1908年俄勒冈州首先通过了参议员直选法案,此后各个州纷纷效法,根据宪法的规定,如果三分之二的州通过相同法律要求国会立法或改变法律,国会必须就此召集制宪会议。眼看通过参议员直选法的州接近三分之二的规定,担心召开制宪会议引发不必要的纠纷,参议院才不得不重新考虑采取行动。
1911年,众议院通过了参议员直接选举的宪法修正案,参议院对众议院提案做了修改并表决通过,参议院提案送回众议院后,众议院在一年后的1912年重新表决,通过了参议院的修正案。根据宪法规定,任何宪法修正案必须经过四分之三个州的批准,1913年4月8日,当康涅狄格州批准该修正案时,达到了四分之三个州的要求。1913年5月31日国务卿,也是改革参议员选举重要推手的威廉·布赖恩(William Jennings Bryan)正式宣布宪法第17修正案生效,此后,选民才有了自己的权利直选参议员。