深圳地铁14号线延至惠州还有戏吗？从大城市全面取消落户限制说起

胡文

4月8日，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》成了关注热点。

该《重点任务》提出，继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市，则要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

这一消息发布后，舆论焦点主要集中在对超大特大城市大幅落户规模这一问题上。但实际上，鉴于北京上海广州深圳均已出台积分落户政策，尤其是北京正在疏解人口，2017年（减少2.2万人）和2018年（减少16.5万人）连续两年人口负增长，上海也面临着2018年负增长的情况（减少5.45万人），预计京沪人口政策将依然从紧。相比之下，2018年人口分别增加49.83万人和40.60万人的深圳及广州的人口吸引力更大一些。

在“文过是非”看来，国家发改委针对大城市、特大城市以及超大城市关于加大户籍制度改革力度的要求，更多是指向城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市的。这才是问题的核心所在。

2014年，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。其中，城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

如果细分来看，所谓超大城市，就是京沪穗深。这是中国城市的超一流方阵，也是国家赋予资源和权利最多的城市，是人口持续流入或者人口试图持续流入的城市，基本上在人口上无需操心。

特大城市尽管规划次于超大城市，但基本是省会城市、计划单列城市以及类似天津、重庆这样的直辖市。在国家发改委的相关要求中，这是和超大城市一起表述的，因为这些城市往往是某个区域的龙头城市，能够获取该区域的主要资源，在人口方面同样具有较大的吸引力，问题也不大。

因此，国家发改委的要求，主要是针对城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市和城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市。具体来说，Ⅰ型大城市往往是欠发达地区的省会城市或者省内仅次于省会的第二第三大城市，在国家发改委看来，这些城市固然需要继续扩大人口规模，但更急需扩大规模的却是城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市。

对此，就不能不联系到2018年国办所发的另一份文件。《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，申报地铁的城市需要满足以下条件：申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。引导轻轨有序发展，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。

根据这一规定，包头地铁项目被中央叫停。而事实上，受这一规定影响的，还远远不止包头。

深圳晚报今日报道，针对深圳市民提出“地铁14号线几时延伸到惠州”的问题，深圳市发改委负责人回应称，由于惠州市市区常住人口规模不足300万，不符合《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）中“申报建设地铁的城市市区常住人口在300万人以上”的要求，将深圳市城市轨道交通14号线惠州段纳入深圳市城市轨道交通建设规划中申报目前存在一定障碍。

据透露，目前深圳市发改委同市规划和自然资源局已启动深圳市城市轨道交通第五期建设规划编制工作。根据《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）“探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市（镇）延伸”，下一步，深圳市将在五期建设规划编制工作中就轨道14号线惠州段项目必要性和可行性进行深入研究，并积极与惠州市相关单位沟通协调，推动轨道14号线惠州段尽快报批。

如果联系到300万人口这一级别，那么国家发改委要求城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制的指向就更加明确了。至于100万以下的中小城市，国家发改委这次实际上在户籍改革上没有要求。也就是说，就像通关一样，如果人口达到300万这一级别，那么这些城市同样将获得国家政策更大力度的支持。在这种情况下，各个城市间的抢人大战势必更加激烈。

尽管依然国家发改委的《重点任务》强调了推动大中小城市协调发展，但同时罕见挑明了对收缩性中小城市的导向问题，这是之前基本采取回避态度的。所谓收缩型城市其实就是人口萎缩型的城市，这在东北以及西部城市十分明显。该文件提出，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

值得注意的是，该《重点任务》提出，超大特大城市要立足城市功能定位、防止无序蔓延，合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散。从这一点看，尽管惠州不符合国办修建地铁的相关要求，但受惠于深圳辐射的利好，深圳地铁14号线延伸至惠州依然大有希望。

在城市群和都市圈方面，该《重点任务》均有详细论述——

深入推进城市群发展。有序实施城市群发展规划。加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设。扎实开展成渝城市群发展规划实施情况跟踪评估，研究提出支持成渝城市群高质量发展的政策举措，培育形成新的重要增长极。有序推动哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群发展规划实施，建立健全城市群协调协商机制。加快出台实施天山北坡、滇中两个边疆城市群发展规划。指导省内城市群有序发展，提高一体化建设水平。坚持以中心城市引领城市群发展，推动一些中心城市地区加快工业化城镇化，增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力。

培育发展现代化都市圈。实施《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，落实重点任务部门分工。指导有关地方编制实施都市圈发展规划或重点领域专项规划。探索建立中心城市牵头的都市圈发展协调推进机制。加快推进都市圈交通基础设施一体化规划建设。支持建设一体化发展和承接产业转移示范区。推动构建都市圈互利共赢的税收分享机制和征管协调机制。鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。在符合土地用途管制前提下，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。健全都市圈商品房供应体系，强化城市间房地产市场调控政策协同。

从这一角度来看，抢人大战不仅将在各个不同层次的城市之间进行，也将在不同的城市群以及都市圈之间进行。因此具体来说，深圳地铁14号线延至惠州，不仅将提升惠州城市功能，而且将提高深莞惠城市圈的整体竞争力。

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