住房保障需要人性化

复旦大学 陈杰

    住房保障现在在形势上轰轰烈烈，但还有很多基本问题没有解决。落实住房保障首先要有一个对基本原则的统一认识。没有对基本原则的统一，具体政策就会差之毫厘，失之千里。笔者以为，住房保障实施的一个首要原则就是要讲究人性化。具体来说：

第一、要尊重被资助人的人格和尊严。住房保障虽然是社会救济的一种，但被救济对象只是临时出现经济困难，每个人都有可能遇到的那种经济困难。此时经济窘迫，不代表一直会难以自立。住房保障，和众多社会保障一样，并不是一种怜悯，而是社会委托政府为全体公民提供的最后保护伞(safety net)。因此切忌把它看作是一种自上而下的施舍。更不能把接受资助的人看作是社会负担，他们每一个人都在为社会做贡献。而社会给与他们及时与必要的救助，会让他们有机会为社会做出更大的贡献。从这个角度讲，包括住房保障在内的各种社会保障也是一种公共投资，会产出巨大的社会效益。所以要实施住房保障，首先各级政府要转换这方面的观念。参见笔者收录于《新华文摘》2008年第11期的文章“住房保障是一种社会投资”。http://jiech.blog.sohu.com/90947792.html

这里可以借鉴的是，贫困学生助学金实施过程中的故事。现在很多大学出现对于贫困学生专项助学金发放不出去的怪事。究其原因，是很多贫困学生觉得领受这种资助丢面子。特别往往有关部门还经常要组织贫困学生领受仪式，众目睽睽之下上台露面，还要发言表示感谢社会什么的。有些比较敏感的贫困学生就会觉得伤自尊，心理不舒服，宁可不要这份资助，也不愿意被曝光成“贫困学生”，引起周边侧目。但媒体报道中国科大等学校就有一条措施很好地解决了这个问题。中国科大校方主动观察分析每个学生的食堂用餐情况，一旦发现特殊异样情况，比如餐卡电子记录上显示连续多少天消费不足最低标准，就自动向该同学存入一笔补助款。这样就既做到有针对性地帮助了需要帮助的人，又保护了贫困学生的隐私权，显得很有人情味。

与之成对比，现在各地方在实施住房保障时候，基本都不积极主动，把之视为包袱。更还有工作人员把申请资助的人看作伸手要饭的一样加以鄙夷冷落，这就十分要不得。另外，现在经济适用房和廉租房在资格审批时候，各地都纷纷要进行入选或候选名单公示，这本身应该是个进步。但其中对申请人个人收入状况、年龄、家庭组成、现居地址等各种隐私都张榜公报，甚至到市一级媒体，就需要十分谨慎。如果说这是当前行政部门对个人收入无法实际掌握、不得不需要动员社会进行监督的一种无奈，那未来在全面建立个人（税收）收入档案之后，这种做法应该逐步废除。但即使这样，经济适用房和成片廉租房仍然把住户的个人经济状态直接暴露给公众，不管当事人情愿不情愿，反感不反感，虽然说拿政府的钱手短，也总有些不近人情。相比之下，如果使用住房津贴，让受资助人自己在市场上找房，“消失”在人海中而不显眼，就会在这方面更人性一些。

第二、要尊重被资助人的选择权。现在很多地方政府实际上就是在把住房保障看作一种施舍，能有就不错了，哪里还能给受资助人挑挑拣拣。经济适用房制度设计里面就有这种思想的影子存在。经济适用房的地点选定、建筑质量、房型设计、周边配套等都是完全由政府主持操作，很少，事实上也无法考虑到拟资助对象群体的实际住房需要。一般来说，政府在建造经济适用房为了省钱，政绩考核又常以建造的套数数量为指标，为达到多建快建，往往只能把其放在城市边缘地带，住房质量得过且过，周围配套通常十分匮乏。而经济适用房的面对对象往往都正处于住房极端困难，经济适用房又经常处于极度供不应求，被资助人能拿到入住机会就深感幸运，很少来得及仔细考虑这个房子是不是真的满足自己住所需要，是否可以比原来真的改善了住房条件。即使考虑清楚了，即使发现入住经济适用房有很大弊害，比如住房不满意，一下子离上班地方很远了，采购非常不方便，生活总成本反而有可能上升，也因为只能在选择入住和不选择之间二取一，最后往往两害权衡取其轻，而入住经济适用房。这时候，因为实际达到的生活总体改善并没有多少，可能并不感谢政府，反而还多有怨气。政府也花了很大力气，投入很多金钱，但很可能并没有让受助人实际受益多少，没有买来很多满意。经济适用房成了“鸡肋”。这也是我一直批评经济适用房政策的一个重要原因。将来如果大规模集中成片修建廉租房，也同样会出现类似问题。这不仅是中国会出现的问题，也是世界各国住房保障历史发展的经验。凡是由政府直接提供的福利品，都因为给与受资助人的选择余地过小，僵化硬板，缺乏人性化考虑，而很难得到满意的消费者效用。

以下这个报道值得我们深思——新华时评：经济适用房被无奈放弃启示我们什么

新华网济南2007年12月20日电(记者董振国)：济南市的经济适用房项目从八年前就开始酝酿，历经数次波折，今年首期项目终于完工，近日进入选房阶段。在首批204户选房者中，有113户放弃。弃权者的无奈发人深思：经济适用房如何才能真正适应市民需要。弃权的原因，首先是很多人遇到贷款难。“再就是位置远，居住成本较高。为降低土地成本，经济适用房选址比较偏远，济南市首批经济适用房项目世纪中华城，位于济南西部的槐荫区段店镇任庄村附近，各项基础设施比较落后，公用设施配套还不够完善。到这个小区还要绕过一座山，从这里骑自行车进入主城区，需要40分钟到1小时，公交车也很少。一些购房户因为工作或孩子上学等原因，无力承担沉重的交通成本。”经济适用房的供应对象多为低收入群体，他们面临的困难往往更多，对住房的要求更复杂。http://www.qh.xinhuanet.com/cdmqh/2007-12/21/content_12011231.htm

如果采用住房津贴，就能相对更好地解决这个问题。受资助人可自行去租房市场解决住房问题。经济学常识告诉我们，只有当事人自己才知道最需要什么房子、才知道什么样的房子让自己最满意，比如是宁可贵点小点也要尽量离上班近，还是宁可上班多交通些路程也要住大点的房子。政府只需按照一定比例、或者合理的市场租金和该户家庭可承受最大住房开支之间的差额来进行资助。由于补助不是非一即零，而是连续分布，总能找到一个受助人满意和政府财力允许的契合点。其结果就是，受资助人找到了理想的住房，政府也以最节省的投入达到了住房保障的本原目标，那就是保障每个人的最低合理住房消费水平。以上说明，在冷冰冰的政策目标与人性化管理之间是可以达到完美平衡。

第三，要注意保护被资助人的发展权。住房保障不是临时救火，而是对公民的长远投资。因此不是把一部分需要救助的人“隔离”到社会一个“孤独角落”，不让他们成为社会麻烦从而影响到其他人就算完事了。必须考虑到长远的、动态的影响。住房援助毕竟只是社会救助的一个子系统，而所有社会救助都要贯彻一个原则，那就是尽量减少受资助人对福利救助产生依赖性，并在未来尽快自立和进入可持续发展。经济适用房和廉价房，都很容易造成受助人对福利的依赖性。因为如果严格审查，一旦收入增长超过一个界限，就会因为不合格而被赶出保障系统，这时候经济适用房要么有要么没有之间的巨大落差，会导致受助对象宁可少赚工作收入也要停留在住房保障系统。这被称为福利对工作的“负面激励”(work disincentive)。但如果使用住房津贴，就会因为补贴是跟收入增长逐渐替代，而在负面激励这方面好很多。

经济适用房之所以被很多政府人士偏好，一个原因可能就是这些政府人士认为这样见效快，而且在目前看来一劳永逸地解决了住房困难户的住房问题。但他们很少考虑到把这些人圈在一个与主流社会相对隔绝的地方对他们未来发展的深远影响。有西方学者提出，住房保障的目标应该是，让穷人如其他人一样正常“参与”到住房市场，从而正常“参与”到社会里。经济适用房之类的大规模政府廉价房工程在发达国家最被指责的地方，就是人为制造穷人聚居和贫民窟，从居住割裂而到社会分层割裂，截断了穷人和主流社会交流的机会，会严重减少穷人发展的可能性。

西方国家经常发现各种福利的领受率都不到100%，除了小部分有可能是因为不知道有关信息，大多数有资格领取福利而放弃不去领取是因为觉得担心对未来发展不利。比如，拿过失业救济金的人，如果被招工单位发现曾经有这样记录，就会怀疑其工作能力或态度不足而不给与录用。出于这种担心，有些人即使失业没有收入，也可能不去劳动局登记失业和领取失业金。这在福利经济学中称之为“污名效应”(stigma effect)。国外很多人不愿意去住廉价的政府公房，也是出于这种考虑。怕被别人发现是社会福利救济者而给未来职业发展带来不利影响。国内经济适用房大规模成片居住，就已有这方面隐忧存在，未来将越发明显。如日前媒体有报道，济南市、青岛等地有部分中选经济适用房的居民，尤其青年人，自愿放弃，就是因为担心让人知道住在经济适用房小区，“名声不好”。

《工人日报》2008年6月16日报道，“为何年轻人对经济适用房不感兴趣呢，记者在走访中发现，一些年轻人面子观很强，总觉得购买经济适用房很丢人，是没有面子的事，再则，对申请条件不够清楚，经济适用房位置偏僻等也是年轻人对该类房子“不感冒”的原因。在一家监控设备器材公司上班的秦建军，今年27岁，工作已经4年了。他告诉记者，“如果去购买经适房，让家人、同事、朋友知道了的话，显着咱多没有本事，多没有面子，暂时真丢不起这个人。”据了解，像小秦一样想法的年轻人大有人在。”http://news.xinhuanet.com/house/2008-06/16/content_8376363.htm

 有关论述也可见笔者最新出版的个人著作《城市居民住房解决方案：理论与国际经验》第1章“住房保障的基本原理”1.4节（11-14页），上海财经大学出版社2009年1月，250页。ISSN978-7-5642-0369-6/F.0369。各网上书店有售。定价19元。http://jiech.blog.sohu.com/108835626.html