政府救市的动机分析

这里，我们首先思考一下，政府救市到底应该出于什么样的出发点？实际上又是什么样的动机和考虑。

对房地产救市的目标，中央和地方政府没有明确说法，国务院常务会议部署今年第四季度经济工作时只是提出，“加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房”。但一般救市被概括为三条出发点：一、保持和巩固经济增长。在经济有衰退时候，通过拉动住房来“扩大内需”被优先考虑，这跟全面取消福利住房的改革之所以发生在1998年如出一辙；二、防止金融系统尤其银行发生坏账危机；三、维系社会稳定，以避免动荡。但在中国，还有一个重要出发点没有被直接说出来，那就是，房地产不景气、房价疲软直接威胁地方政府的土地收入来源，利益直接相关。

根据《北京青年报》10月16日的报道，2006年，全国共出让土地面积23.25万公顷，出让价款7676.89亿元，分别同比增长40.4%和30.5%，其中招标挂牌出让面积6.65万公顷，出让价款5492.09亿元，分别增长16.3%和30.9%。到了2007年，全国仅招标拍卖挂牌出让土地收入就超过9000亿元，全国卖地的全部收入已然超过了1万亿。而2007年地方财政总收入不过2.3万亿元。地方财政已成为名副其实的土地财政。然而随着楼市遇冷，土地市场提前冷清，土地收入急剧下滑。来自国土资源部全国城市地价动态监测系统的数据显示，今年上半年全国土地有接近50%都是以底价成交收场，更有10%左右的土地遭遇流标流拍。这直接带来地方收入紧张，各项公共建设资金短缺。

据上海市官方公布的国有土地使用权公开出让资料，上海2003-2007公开出让各类土地总面积和出让金总额分别为：2003年1632.13万平方米，共223.0144亿元；2004年500.30万平方米，共120.0883亿元；2005年707.45万平方米，共258.2048亿元；2006年713.08万平方米，共252.2694亿元；2007年2022.83万平方米，共608.0862亿元。也就是少则上百亿，多则600亿。另据上海市统计局关于主要年份财政收支数据，2000年、2004年、2005年、2006年、2007年，上海的地方财政收入分别为497.9亿元、1119.7亿元、1433.9亿元、1600.4亿元、2102.63亿元。可以发现，仅公开出让的土地收入，就在上海这样特大城市的地方财政中都扮演了举足轻重的角色。但2008年上半年上海土地出让面积821.8334万平方米，金额只有57.6082亿元，还不足过去几年平均数的1/5。土地财政收入不期而遇的锐减，显然对地方政府造成了巨大的压力。

近一段来，各地地方政府的“救市”政策可以说层出不穷，手段五花八门，包括提高公积金贷款额度、延长公积金贷款期限、降低公积金贷款首付比例、放宽享受优惠契税的普通住宅标准、减免二手房交易税费、购房落户、财政买房补贴等等，郑州还准备直接购买空置商品房。综合起来，可以注意到，地方政府的救市都是冲着刺激商品住房消费、让商品房价保持坚挺。他们最不想看到的是房价跌下来，因为房价一跌，土地就不值钱了，土地财政收入就减少了。地方政府嘴上说说加大保障性住房开发投入，但其实心里的算盘都是尽量把土地用作商品住房和商业地产开发，而不是建保障性住房。

经济增长目标、金融安全、社会稳定、民生保障，这些都很重要，但在各地地方政府看来，这是中央政府应该考虑的，对他们而言，最切关自身利益的就是土地财政收入不能减少。所以中央政府在考虑救市时候可能想的更多是刺激住房投资的增加，无论保障性住房建设还是商品住房建设，只要能拉动大量的相关投资就可以。但地方政府对保“房价”、刺激商品住房消费有更强烈更直接的利益动机，只关注商品房投资能不能起来。

中央政府对商品住房消费的增加其实不抱有太大希望，也不希望商品住房尤其高端商品住房投资过高，造成未来大量空置和银行坏账风险，“为了解决一个问题而制造更大一个问题”，所以银监会才会叫停各个银行几乎失控的“优惠”政策。同时也有意识地通过对“改善型”住房贷款优惠来调节住房需求与投资的结构。所以最近一直有说法，全国社保基金拿出来两三千亿元资金，国家财政配套2000亿元，再加住房公积金及配套的银行贷款，组成万亿基金，用来加速保障性住房建设。但地方政府想法完全不一样，甚至不惜为保房价而出“卖不出去政府来兜底”的政策。这是当前救市中最大的矛盾。

如何救市——大规模的公共住房建设

     通过大规模的租赁性质的低价公共住房建设，在保经济增长和促民生上可以一举双得。这个政策在美国1929年大危机罗斯福新政和二战后欧洲各国战后重建中都有大量应用。

    　据今年7月《2008年廉租住房工作计划》，2008年之前累计廉租房保障户仅为100万户左右。而该计划提出，今年年底前，新增廉租住房保障户数250万户，加上以前年度保障户数，累计廉租住房保障户数将达到350万户。另据测算，目前城镇低收人群的住房需要在3000万套以上，对低成本住房需求很大。

只有老百姓在住房上没有后顾之忧了，内需才可能真正拉动起来。否则缩衣节食地、砸锅卖铁地买了高价商品住房，其他正常消费需求都会被压制，“扩大内需”根本无从谈起。而且所谓住房的产业关联作用，主要体现在建设开发这个环节，如对水泥、钢材、电力的消耗。而包括畸形利润的商品房高销售价格，除了使GDP看上去好看，对民生对实体经济都是负面作用。

       强调租赁性公共住房，是为吸取经济适用房的经验教训，不让公共住房的补贴成为弄虚作假人的福利，而服务于最需要的人，并有政府补贴的动态可持续性，同时也避免穷人聚居和贫民窟现象。在中国国情下，这样做也减少对商品房供应和价格的冲击，减少来自地方政府和商品房开发商的阻力。因为租房和买房还是面向不同的消费群体，难以相互替代。在租赁公共住房之中，还可以区分不同类型的租赁住房，如最低收入的廉租房、中低收入的成本租房、中间收入的普通租房。

由于地方政府没有足够的积极性建设低价租赁公共住房，反而会抵触，就需要中央对地方建公共租赁房提供财政补贴，并鼓励进行政策性公共住房融资试验。如对住房公积金体系进行改造，变成专门的国家住房银行，为公共住房建设进行融资。中央政府还需要调动各方面资本，对于参与公共住房建设的融资贷款都提供贴息或担保。

当然，中央政府必要的事情还包括：1．改革“土地财政”的形成机制。通过土地拍卖收入分成、逐步引入物业税（为地方所有的税种）等来引导地方政府摆脱对一次性土地收入的饥渴，真正重视长久和全民的基础公共建设，实现城市财政的良性循环；2．将公共住房建设列为考核地方政绩的主要指标之一。为此也要出台具体做法来鼓励地方政府投资或融资借款来建设租赁公共住房，如由中央进行专项的利息补贴，把地方政府借款变成了低息或者无息的贷款，减少地方财政的压力；3．把公共租赁住房的配套建设作为开发商获得商品房建设出让土地的条件之一。