新住房保障政策简评：进步与不足

---兼论对中国住房保障制度的整体设想

陈杰

    近一年来，房地产业内一直在揣测政府对住房保障政策将有大的动作。8月13日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发2007年24号）终于在一片期望中出台了。研读此次住房保障新政策，笔者以为，此次新住房保障政策有如下进步：

一、第一次明确把廉租房作为住房保障体系的中心。新政策第四条提出，“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，这与1998年房改文件（国发1998年11号）中“完善以经济适用住房为主的住房供应体系”相比，体现出了重大转折。房改以来，经济适用房举步维艰，发展缓慢，种种弊端一直为社会所诟病。而廉租房自2004年《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》颁布以来，地位不断上升，被各界所看好，但这还是第一次正式取代经济适用房在住房保障体系的中心地位。

二、在廉租房中强调了货币化补贴为主。新政策第五条说到，“城市廉租住房保障实行货币补贴和实物补贴等方式相结合，主要通过发放租赁补贴”。这更是一个进步。之前的经济适用房和廉租出租房一直停留在实物补贴的思维。货币补贴之前也有提到，但在中央和地方都一直没有受到重视。

三、对住房租赁市场的重视程度开始上升。新政策第七条提出，“积极发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业建设中小户型住房面向社会出租”。体现了开始希望住房市场两条腿走路的思想。

四、对一系列历史遗留又一直悬而未决未能统一思想的问题作了明确交代。比如对经济适用房中所涉及到上市交易、回购、差价补偿和标准过高等关键问题有了明确说法，对旧区改造提出力戒大拆大建，提倡房屋维修维护，对农民工也第一次有明确表态和意见，在住房合同中对住房质量和功能要有规定，对保障住房建立健全公示和轮候制度、年度复核和退出机制等。

五、实施意见细化，对政策落实有较具体的考核指标和工作责任制度，对资金来源和分担也有明确交代。比如提出住房公积金净收益全部用于廉租房，土地出让金净收入至少10%用于廉租房，用地上的70%要求，以及要求各级政府在年度《政府工作报告》中报告完成情况等。

应该说，这些进步是在总结以往问题和经验教训，同时吸收了一部分社会各方、业界内的批评建议基础上取得，对解决当前住房保障难点有一定针对性。

    但同时，笔者还认为，此次新政策仍然存在着不少问题和不足，没有体现观念上的实质转变，对很多重要问题还留有空白，以至于这次政策很可能又会成为临时性的条规，在不久、也许二三两年之后，就又要重新修订推倒。虽然中国起步以来改革一直被说成在摸索中发展，边修边改边前进都成了习惯，但时至今日，新政策出台理应要有前瞻性和整体性。特别住房这样关系普众民生、对于整体国民经济也都很关键的部门，政策还是应该多多慎重稳妥，多多公开征集、听取和咨询社会各方面特别业内专家意见，哪怕迟一点，压力大一些，也不能过于仓促，应急救火一样出台。否则调整起来代价会是很巨大的。

此次新政策调整中，我认为主要有以下几个问题：

 一、对各方十分诟病、已经被证明问题多多、积病难还的经济适用房仍然不肯放手，抱残求缺，这表明在住房保障观念上仍然没有一个根本性转变。

包括在我的很多业内学者都曾对经济适用房提出严厉批评。笔者在《中国房地产报》今年2月5日曾经撰文指出，经济适用房最主要问题：非动态，没有退出机制。入住时候是穷人不代表一直是穷人，没有理由一直享用政府福利。笔者现在坚持认为，经济适用房已经不是面积大和小、审核严格不严格、交易不交易的问题，不是实施细节上的问题 ，而是一个观念和思维的问题。对经济适用房的坚持表明的是，有关部门仍然自信以政府主导的、以行政干预为基本手段、层层划分组织起来的旧福利体制，还没有转变到以被保障对象为主体、尊重受益人选择权自主权、以市场为基础的新社会保障理念。

笔者在同一篇文章里指出，经济适用房—由公共部门修建的廉价住房，曾经是国际风行的解决低收入家庭住房问题的主要手段。但自上世纪70年代以来已经被几乎所有发达国家所彻底否定。就在上个月，美国住房与城市发展部长(HUD)部长阿方索·杰克逊来华接受国内媒体记者采访时候就说到，“上世纪五六十年代，美国政府为解决低收入者的住房困难，在城市边缘地带集中建了一批安置房，用于安置住房困难户。后来，美国政府发现建安置房的经济成本、社会成本太高，转而实施廉租房租金补贴”。杰克逊部长这里所讲的建安置房的经济成本、社会成本到底是什么？

笔者对美国住房保障历史发展过程有一定了解，具体如下：首先，由政府来修建经济适用房---安置房，就必然要构建一套可能十分官僚、效率低下的公房行政体系，用来组织建设和管理。比如1970年代MIT有研究人员对美国安置房计划做了研究，发现1/5到1/2的安置房计划所耗费的资金并没有用到受助人身上，而是被联邦和地方公共住房机构的管理开支以及给予开发商的税收优惠所消耗掉；其次，经济适用房帮助不到最需要帮助的人。国内有广泛共识，经济适用房计划受益的主要是低收入人群中相对经济条件最好的那一部分，甚至是中间乃至较高收入人群。北京人大常委会有资料显示，1998—2006年北京市已建和在建的52个经济适用房项目平均价格3144元／平方米，平均户型面积为114平方米，经济适用房单套成交建筑面积主力户型主要集中在81－120平方米之间，占全部成交经济适用房总套数的58％，户型过大的特征十分明显。这样的经济适用房完全不是在济贫，而是在济中间收入者、高收入者。在中国人们往往把这归咎于对经济适用房申请者的收入信息不真实不准确，审查不严格。但即便在收入信息透明的美国，研究发现1960-70年代的安置房计划也是如此遭遇。因为房子再补贴，最穷和极端穷的人也是买不起，或租不起条件较好的公房，最多的财政补贴反而流向了收入相对较高的人群。这样公房计划反而造成逆向补贴；第三，经济适用房-安置房计划下，住房困难家庭往往只能在选择指定地点、指定面积和质量的公房与不选择中二取一。而政府修的住房项目一般为了节约成本，质量都相当低等，并且建造在城市边缘，交通通常十分不便，很难与申请家庭的上班交通需求联系起来。于是经常发生，穷人住进了政府提供的住房，住房消费虽然降低了，但交通费用猛增，让受资助家庭的总体经济状况与福利水平并没有得到实质改善­；最后，也是最重要的是，公共住房一般都是成片建造，极容易导致穷人聚居和贫民窟现象。国外经验一般认为，穷人聚居不仅会造成居住割裂，从而引发复杂和持续的城市社会分裂问题，还直接因为穷人聚居地区消费和纳税能力低下而导致该地区商业与公共物品投入匮乏，从而形成城区败落的恶性循环。

这些历史经验就在眼前，为什么就没有人听得进去呢。我们为什么不吸取他国历史教训，不借鉴当前国外更先进的理念和做法，而一定要去重蹈覆辙呢。这其中有部门利益的原因，更重要的是思维观念的问题。

很多人拥护经济适用房—廉价公房的一个重要理由是，这样可以快速有效地增加住房供应，平抑房价。但正如美国学者早就指出，政府增加住房供应的动力，经常会压倒住房解困的动力。增加住房供应可以更显示政绩，但同时要求的资金投入巨大，政府不管是以直接组织施工建造还是间接委托中介发展商，都需要大量财政资金投入，包括以税收优惠减免、利润保证等形式给予开发商。要满足增加住房供应的目标，政府资金又有限，就只有把廉价房卖给相对收入高的群体，才能得到资金回笼和流传。而经济适用房制度中以建造数量为考核的机制，促使当地政府追求更多更快建造经济适用房，为此需要尽量相对高价出售，而不管是否帮助了真正的穷人，是否真正帮助了穷人，更加剧了经济适用房的失效。经济适用房从设计一开始就被赋予望增加住房和帮助穷人两个目标，设计者希望两个目标都能实现，但实际上两个目标从根本上是难以协调起来的，必然有冲突，而且帮助穷人的目标必然被增加供应的目标所压倒。这个设计机制内在局限性是造成经济适用房种种困境的根源所在。

笔者认为，政府如果要想真正帮助真正的穷人解决住房困难，就要放弃介入各种形式的住房建设。因为由政府来建房和分配住房一定是低效率的，不符合市场分工原则。同样的财政资金投入以廉租房和发放货币租赁补贴来进行，会取得大得多的效果。当前不应再开工新建任何新的经济适用房计划以及廉租房，不应再给经济适用房和廉租房批地。经济适用房、廉租房建设用地越多，越会造成商品房价格猛涨。商品房和保障住房体系完全是联在一起的。住房政策的最终目标应该是希望越来越多的人可以到商品房市场自己买房，不应该让保障住房过分唱主角。这就要求商品房市场得到正常发展，有充足土地供应，房价平稳运行。否则以牺牲商品房市场为代价，造成房价畸高，而保障住房效率又很低，那本应该是社会中坚的中上收入群体会非常受苦，对社会发展潜力十分不利。若干年后就会很有可能演变成香港模式，约40%的人租住在套均40平方米大小的政府公房，市面商品房价格极其高扬，工薪阶层完全没有希望拥有自己住房。这不应该是我们所希望看到的。已经开工的经济适用房应该只租不售，并入廉租房、社会公共租房体系。

二、新政策提出了货币化租赁补贴，但没有把其从廉租房制度中独立出来。对货币化租赁没有指导性论述，反映对其操作还很陌生，还处于摸索之中。

廉租房与货币化租赁补贴应该是两个独立的体系，不可以混淆一谈。廉租房就是定向用于出租给低收入者，租赁补贴就是直接发放到合乎资格的援助对象。租赁补贴可以用于支付租借廉租房的房租，更要鼓励去社会上自行租房。

笔者一直力主对低收入家庭住房问题要以货币化的住房津贴为主，但要让他们有自己挑选住房的选择空间，不能硬性规定地点和住所，因为只有他们自己才知道什么住房最适合他们，最便利上班和生活。在参考国外通行做法的基础下，笔者提供以下一条住房津贴实施思路：先根据符合资格的申请对象家庭可自行从市场上寻找到有意向的住房，住房管理机构进行检验，既满足最低的卫生和质量、环境要求，也不过于奢华，超出援助标准，然后根据其家庭构成和当地市场租金水平，为这个房子定出合理的市场租金标准，与该房房东或租房公司签约。住房津贴受资助人需要自行支付相当于收入的25-30%，政府付与标准租金之间的余下部分，直接支付给房东。这样在保证受益人改善住房条件、住上合乎标准住房的同时，既保证受资助人住房开支不超过30%，不对其他必需消费造成挤占，又要求受资助人分担成本，而不造成福利养懒汉现象。

与经济适用房计划相比，住房津贴的区别就在于：一）住房津贴在已有的住房市场内部进行操作为主，不需要重新构建一套庞大的公房建设与管理体系；二) 住房津贴可以帮助最需要帮助的人，直接根据实施对象的收入高低与住房困难程度来给予补贴；三）住房津贴的使用灵活，受益人在住房地点和面积及质量的消费量上都有相当大的选择自主性和灵活性，帮助效应更大。这也是住房津贴在今天发达国家的住房保障体系中变得越来越流行的原因。

以上海为例，1500元/月基本可以在上海城区租到较理想二室住房，1年就是1万8，而上海住房最困难家庭约有10万（上海十一五规划中廉租房将覆盖到的户数），即使政府把这10万户家庭的房租全额补助，也就18亿元。更何况实际不需要全额补助。而18亿元仅够补贴支持建造1万套60平方米户型的经济适用房（每户每平方米补贴3000元为计算），而这个补贴还只能把9000/平方米的市场价格拉到6000/平方米的优惠价，对于真正低收入者仍然购买遥遥无期。

 三、关于廉租房和社会租房体系建设，新政策也有很多空白地方。

笔者前面说过，政府不应再进入到住房开发环节。那么廉租房的房源解决应该从社会征集，从市场收购，包括收购单位持有公房、私人所有二手公房加以维修改造，组建独立法人的非盈利性社会公共租房公司进行统一或分片管理。要力戒成片开发的廉租房，否则又会造成穷人聚居现象。

笔者其实以为，不应该建立专门建立只针对低收入者的租房体系，不应该叫廉租房这样带有一定贬义的词，要鼓励低收入者去整个社会去市场上租房。通过政府与私人房东、租房公司之间的住房津贴交付，把住房租房市场带动起来，规范起来，形成一个很大的产业。对于租房市场，这次新政策有所提到，但还很不足。其实发展租房产业不需要什么资金投入，关键要有制度改进，特别焦点的是要改变租房不便上户口的政策。

与之相链接的还应该由政府出面组织或参与组织，面向全体中低包括中上收入阶层的，非盈利性的社会公共租房公司。政府可通过收购二手房和入股回收经济适用房等手段来组建、参建这类社会公共租房公司。中低收入和中上收入阶层都有资格申请入住，这样各个阶层有机会混住一起，但低收入可以通过住房津贴得到补助。

政府控股、参股组建社会公共租房公司还有调节房地产市场的用处。通过

持有租房，政府可以在房价大跌的时候趁低吸进，在用于增加公共租房库存的同时，对房价托市。在房价高涨的时候吐出一部分房源，特别面向中间收入出售，稳定住房价不至于疯长。从而成为房地产市场的一个蓄水池性质的调节器。

 四、要不要鼓励人们拥有自己的住房，这个核心问题还没有正面回答。

各国住房政策中一个核心问题就是，是否要鼓励人们去拥有自己的房产。美国和英国是极力鼓励人们去买房，认为买了房的人才更对社会有认同感和归属感。瑞典、德国等国主张对住房选择持中性态度，努力让人们在买房和租房上得到的待遇一样。

在中国目前条件下，对于低收入家庭，似乎租房是他们唯一选择。政府能帮助他们租上较好质量的住房就算不错了。但考虑到中国人传统观念中置业的重要性，更考虑到笔者所谈到过的，如果低收入者不能有机会拥有住房，将与高收入者贫富差距越来越大，造成严重不安定（笔者《中国房地产报》7月23日文）。我们有理由为低收入家庭拥有自己住房创造机会和条件。

具体做法可参考英国近年来实施的住房购买权利(The Right To Buy)计划，租借政府公共租房公司的租户在连续租住一定年限后可以优惠购房，比如5年之后可以按照市场价75%，10年之后可以按照市场价50%购买到现在所租住的房屋。当一户家庭连续多年还停留在低收入之列，可以认为他未来靠自己努力买套住房的可能性已经很小了，我们应该给他一个机会，一个希望。

总结起来，笔者对中国住房体系和住房保障制度有以下基本主张：

基本框架：“抑制高收入多买房，鼓励中间收入租房，扶持低收入买房”。

基本原则：（一）帮助最需要帮助的人；

          （二）以最有效的办法帮助；

          （三）动态化。受益人有进有出，保障房源有吞有吐；