关于完善大调解机制的建议

民进四川省委常委、四川鼎立律师事务所主任施杰

在社会转型期，各种矛盾纠纷多发、易发，大量的矛盾纠纷以案件形式涌入法院，而实践证明，要有效化解这些矛盾纠纷，单靠人民法院的力量无法实现。将人民调解、行政调解和司法调解相互协调衔接的“大调解”体系，根植于我国深厚的调解文化，通过发挥党政统揽协调、人民法院司法主导、各部门职能互补的作用，有效整合了各种调解资源，形成多部门联动的调解工作格局。大调解体系调动了一切可用因素，整合了各种解决纠纷力量，同时畅通了群众的诉求表达渠道，给当事人提供更多的及时有效的纠纷解决方式，这对有效化解社会矛盾、维护社会稳定具有重要的作用。如2009年1—9月，通过“大调解”体系，四川省各级调解组织共调解矛盾纠纷26.4万件，涉诉信访总量下降47.5％，群体性事件同比下降20.4%，参与人数同比下降39.7％。

当前我国大调解制度尚处于初建阶段，各地构建大调解体系热情很高，在地方党政的统一领导下，纷纷成立社会矛盾调处服务中心（或调解中心），组织公安、检察、法院、综治、信访等部门联合办公、政府主要部门及各单位人民调解委员会联动办公方式对辖区内的矛盾纠纷进行调处。但在现有的大调解体系中，行政机关组织达成的调解协议的法律效力尚不明确；也存在如强制调解、诱导调解、以及当事人通过调解合谋侵害第三人或公共利益或利用调解拖延纠纷解决等问题。

要使大调解体系起到真正化解社会纠纷的作用，把矛盾纠纷及时化解在萌芽状态，化解在基层，就应客观认识大调解机制产生背景及运行规律，建立大调解的长效机制。建议全国人大对各地的大调解实践进行调研，及时制定《调解法》，通过立法确立和规范大调解机制；同时，建议人民法院改变民商事案件的庭审方式，为诉讼内调解创造良好的条件。

（1）以立法方式提升调解以及其他非诉讼纠纷解决方式的法律地位，将大调解制度化。通过立法明确各类调解的地位和作用，保障大调解的合法性和正当性，从而打消当事人的顾虑，倡导和支持当事人通过调解与协商解决纠纷，促进调解的利用与发展。

（2）通过立法赋予大调解机制下达成的调解协议的效力。2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》在确认人民调解协议效力的同时，客观上造成了对其他调解的一种贬损，使行政机关、法院和当事人认为行政机关主持的调解所达成的调解协议不具有人民调解所具有的合同效力，以至于一些行政机关不得不将本来可以促成的和解拒之门外或挂上人民调解的牌子。为了得到人民调解协议的效力，现在大调解机制仍是以人民调解的名义存在着。通过立法赋予大调解这一行政性纠纷解决方式的法律效力，是当前现实迫切要求解决的问题，只有这样，大调解才真正建立在坚实的基础之上。

（3）建立大调解的司法审查及救济制度。通过立法明确各类调解机构的性质及工作原则、程序，调解参与者的权利义务，调解协议的性质及其效力等，对大调解行为进行规范。为防止出现强制调解、诱导调解，以及防止当事人利用调解规避义务或损害第三人利益，应建立调解的防错纠错机制，明确法院对调解协议的司法审查措施，同时对恶意调解行为规定惩罚措施。

（4）创新人民法院民商事案件的庭审方式，为诉讼内调解营造良好氛围。现行的民商事庭审中举证、质证、辩论等每一个环节无不充满着强烈的对抗，突出法官威严的法庭设施也增加了当事人的紧张感，在这样的氛围下实施调解，让双方当事人都作出妥协很困难,有利的一方当事人往往拒绝调解。建议人民法院创新民商事案件的庭审方式，如将民商事案件的庭审设在圆桌会议室，法官不着法袍、不使用法槌，以更谦和的态度组织庭审活动，为当事人双方营造一个更温馨、和谐的氛围，从而鼓励当事人自愿进行调解协商。

（5）建议扩大委托对象及委托调解事项的范围。《民事诉讼法》第87条规定诉讼调解可邀请有关单位或个人协助，最高人民法院在《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》中明确，经当事人同意，人民法院可以委托与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人对案件进行调解。为加大诉讼调解的力度和效果，建议人民法院扩大委托对象范围（如将行政部门、律师等中介机构、专业机构等纳入委托对象范围）并扩大委托调解事项的范围（将所有的民商事案件纳入其中）；同时为了保障调解与民事审判工作的合法、有效衔接，建议对民商事纠纷委托调解的条件、程序、效力等事项进行规范。