地方政府到底有多少债务？

（原创：徐一睿）

    2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署审计长刘家义报告了2009年对地方财政和地方政府性债务管理的审计情况。根据报告显示：地方政府性债务总体规模较大，融资平台公司的政府性债务平均占一半以上。审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。其中：2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，占62.72%；当年新增1.04万亿元，占37.28%。在这些新增债务中，仅有8.92%用于中央扩内需新增投资项目的配套资金，还有相当部分用于建设2008年前已开工的交通、市政等基础设施。这些地区共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%，余额共计1.45万亿元。

　　这个报告可以说是近年来针对地方政府的债务问题所做得最为详细的报告。这份报告出台没几天，中国银监会召开第三次经济金融形势通报会议，并指出：“截至2010 年6 月政府融资平台贷款合计7.66 万亿,其中,贷款项目现金流能够覆盖贷款本息的约有2 万亿元,占全部政府融资平台贷款的27%,可认作完全正常的融资平台贷款;第二类是第一还款来源不足,必须依靠第二还款来源才能覆盖贷款本息的,约有4 万亿元左右,占比50%;第三类为项目借款主体不合规,财政担保不合规,或本期偿还有严重风险(贷款挪用和贷款做资本金)的贷款,占比23%。”也就是说银行向地方政府发放的债务总额中，可能出现债务不履行的债务总额高达1.76万亿。

    虽然，银监会通过房地产压力测试表明，在房价下降30%、利率上升108 个基点极端假设前提下,样本银行的房地产不良贷款率会上升2.2 个百分点,税前利润下降20%,而46 家农村商业银行不良率将上升3.5 个百分点、贷款损失率增加30%。似乎表明虽然对于银行来说存在着不良贷款的风险，但依然还是在可以掌控的范围之内。并不需要过多的担心地方政府的债务风险可能对整个金融体系带来的冲击。

    相信作为中国金融界的权威银监会所作的房地产压力测试可以说是一个权威。应该有一定的道理。问题是，中国的地方政府的债务总额真的就这些了吗？

我国《预算法》第3条规定 “各级政府预算应当做到收支平衡”；第28条规定 “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制不列赤字。”《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。从法律上来说，地方政府本身是没有举债权的。地方政府使用各种障眼法绕开法律进行融资的方式众多。政府融资平台贷款是那些有案可查的，那么至于那些无头帐呢？相信银监会也无能为力。

    那么政府又是怎样去掌握地方政府的债务规模的呢？由于长时间的不管不问，中央对地方的债务问题可以说根本就没有搞清楚过。2005年财政部向下级部门转发了《地方政府性债务报表》，并对地方债务加以了定义。

定义如下：

（一）地方政府性债务。指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务。

（二）直接债务。包括一般债务和专项债务两类。一般债务。指没有对应财政收入来源的债务。专项债务。指有对应经营性收益或制度性收入来源项目举借的债务，如由交通部门统借统还建设的高速公路、用土地出让金作为还款来源的城市基础设施项目、高等院校和医院等事业单位质押收费权举借的债务等。

（三）担保债务。指机关单位为非基础性、公益性项目提供担保形成的债务。

需要明确的是财政赤字，政府间的往来款、暂付款，同级政府部门间的借款，白条欠账、自收自支事业单位，中央与地方双重管理的部门或单位的债务均不属于地方政府性债务。

    对地方政府债务进行了定义，可以说是具有很大的意义的。这表明了中央（财政部）已经下定决心要全力整理一直以来被闲置的这一笔糊涂账。可是通过由财政部向下级部门转发《地方政府性债务报表》，再让地方填写上报这种模式还有待探讨。这完全是一种本着“性善说”的做法。地方政府会不会把所有的债务问题都交代清楚呢？答案是显而易见的。本来，地方政府的举债行为就是不合法的，试问又有谁会傻到自己主动去交待的这一步上呢。能藏的就藏，能掖的就掖起来。俗话说家丑不能外扬嘛。（这个也没法查证，到目前为止，这个地方债务汇总情况还没有公开。）

    银监会、财政部等一再表示地方政府债务仍在可控的范围之内。如上所述，银监会、财政部得出这样的结论必须要有数据的依据。那么如果这个数据本身就是不可信的呢？虽说也有人说，政府负债率较高的是经济不发达的地区，中央财政正在不断扩大转移支付来解决高负债率的问题。然而，全国地方政府的总债务到底有多少大家都不清楚，如果远超当下的数字，那么中央财政的转移支付还能负担得起吗？地方政府的债务就像是一个巨大的“黑洞”，没有人知道它有多深。

    如果不把这个问题搞清楚，当然不是靠所谓的“申报模式”，就无法对地方债务所能带来的风险进行全面评估。在基本情况都没有搞清楚的情况下去讨论风险大不大、该不该担忧，其实是无的放矢的。