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“三张清单一张网”的浙江实践与思考

(2014-08-24 10:37:45)
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1408

陈广胜

浙江政务服务网

分类: 电子政务

“三张清单一张网”的浙江实践与思考    8月23日,应国务院办公厅政府信息公开办公室邀请,为中国政府网特约评论员作了一次专题政策辅导,此为授课提纲。

 

    “三张清单一张网”,即政府权力清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单和浙江政务服务网,这是浙江省深入贯彻党的十八届三中全会精神,在当前深化政府自身改革的总抓手。下面,我将有关情况作一介绍:

    一、“三张清单”的实质是管住政府的权与钱

    (一)政府权力清单

    政府权力是一种高能量的要素,在传统体制下极易无限膨胀。顺应治理体系现代化的要求,就需要一张清单,将政府权力装进笼子里。简政放权是我省抓权力清单制度建设的一条主线。李强省长提出,要用政府权力的“减法”,换取市场与民间活力的“加法”,纵向撬动政府自身改革,横向撬动经济社会各领域的改革。

    这项工作有三个重点环节:一是清家底。此次清理是全口径的,不仅涉及行政许可等审批事项,还包括行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励以及其他行政权力。经过翻箱倒柜,57个省级部门共清出1.23万个职权事项,这是改革前的基数。二是做减法。对每项行政权力,它的设立依据是什么,程序环节有哪些,逐一进行审查,并通过“三报、三回”作大幅度的压缩。凡没有法律法规依据的,予以取消;虽有法定依据,但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的,提请修改相关法规规章。对政府部门承担的行业内部管理、资质认定等辅助性、技术性和服务性事项,原则上移交给社会组织承担;直接面向基层、量大面广、由市县管理更有效的事项,一律下放。三是规范化。对确定保留的权力事项,不能老方一贴,必须优化流程、强化监督,并形成统一清单向社会公布。今后政府部门不得在清单之外行使行政权力。

    6月25日,省政府部门权力清单在新开通的浙江政务服务网上发布,它涵盖了42个省级部门对公民、法人和其他组织权力义务产生直接影响的4236项具体行政权力。其中,1973项由省级部门直接行使(含部分委托下放101项、部分内容属地管理271项),177项委托下放,2078项实行市、县属地管理为主,8项属省级部门共性行政权力。市县权力清单工作也在抓紧推进,计划于10月份向社会公布。

    (二)企业投资负面清单

    投资是行政审批最集中的领域之一,而企业作为独立法人,本该享有充分的投资自主权。当然,投资又具有外部性,比如污染生态环境、影响公共安全,对这些投资就必须有严格的准入门槛。实行负面清单管理模式,即规定哪些领域不完全开放,而除了清单上的“禁区”,其他行业、领域的经济活动都被许可。

    浙江省于去年底启动企业投资负面清单编制工作,对国家规定必须采取核准及禁止核准的措施,列入清单管理。同时,按照能减则减、能放则放的要求,不仅对目录之外的企业投资项目不再审批,凡地方核准的事项,除跨区域、跨流域项目外,一律下放市县管理。已制定的《浙江省企业投资项目核准目录(2014年本)》分国家核准、省级核准、市县核准以及相关禁止类、限制类、淘汰类等7个类别,共计1151个事项。我省还实施《核准目录外企业投资项目不再审批改革试点方案》,在嘉善县、海宁市、绍兴柯桥区、舟山群岛新区开展了以“负面清单制、企业依法承诺制、备案制和事中事后监管制”为主要内容的改革试点。

    (三)财政专项资金管理清单

    财政专项资金体现了政府切“蛋糕”的具体框架,作为在预算年度分配的用于社会管理、公共事业发展等具有指定用途的资金,它既有用于本级的部门预算专项,也有给下级政府的转移支付专项。对这些钱,过去往往重拨付、轻管理,有些项目的设置也不尽合理。为此,我省以梳理省级政府部门专项资金管理清单为抓手,加大清理整合力度,坚决压减专项结余资金,严格控制新增口子,深化专项性一般转移支付改革。对现有的专项资金,已实现预定目标或期限已满的,予以取消;凡使用方向一致、扶持对象相同的,予以归并。为更好体现财政支出的公共性,将逐步取消竞争性领域专项资金,省级部门一般不再直接向企业分配和拨付资金。

    经过有保有压、有促有控的清理,省级政府部门专项资金减少了181个。在公开发布的管理清单中,包括39个部门预算专项、40个转移支付专项。吐钱的“水龙头”虽然少了,体现公共财政意图的“水池”则变得更大。着眼于提高资金使用绩效,我省规定省本级专项资金使用,原则上通过竞争性分配或政府购买服务等方式;整合后的补助市县专项资金,一般通过因素法进行分配,促使“蛋糕”切得更加公平合理。

    二、“一张网”的目标是建设网上政府

    浙江政务服务网是省政府主要领导亲自提出构想并部署实施的一项重大工程。这张网在组织架构上是一个网站,其实由11个设区市和90个县级政府共同建设。在这里,1=101,但这个“101”不是网站之间的链接关系,而是真正的一站式。我们将逐步实现“七统一”:统一导航、统一认证、统一申报、统一查询、统一互动、统一支付、统一评价。可以说,省市县三级政府部门就像在淘宝网上开店。政务与商务看似不同,本质上都是服务。只不过商务是做买卖,买方一手交钱,卖方一手交货;政务是政府用纳税人的钱提供公共服务产品。从这个意义上讲,浙江政务服务网就好比政务淘宝,是建网上政务超市,打造全天候在线的网上政府。

    浙江政务服务网分“2+3”板块。“2”即个人办事、法人办事,这是主体板块。政务服务网是以办事为核心的服务平台。对广大网民来说,政府机关很多,需要打交道的事形形色色。但凡是自然人办事,只要进“个人办事”一个门;企业办事,就进“法人办事”这个庙。总之,两大板块对政务服务资源进行全口径汇聚,并按主题、按部门分别予以展现。同时,还有三大专项板块,体现了政务服务不同的维度:

    ——“阳光政务”板块。政府权力要装进笼子里,但这个笼子不能放在暗处,还应置于公开、透明的环境中。网上晒“三张清单”,是该板块的重头戏。同时,依托电子监察系统,还实现行政审批办理流程公告。围绕“三公”经费、考试招生、征地拆迁、工程建设等群众关心、社会关注的领域,累计推出2000多个重点事项,在政务服务网上公开公示。

    “阳光政务”不是单向的,需要在线互动交流。浙江率先推出全省统一的办事咨询、投诉互动服务,省市县三级政府机构开通了8000多个办事咨询、投诉渠道,工作人员登录政务服务网后台,在规定时限内答复公众办事相关的疑问;48个省级单位还开设了在线值班岗位,以即时通讯的方式回应网民诉求。

    ——“行政审批”板块。我们将省市县三级政府3300多个部门的所有审批事项纳入政务服务网,面向互联网用户提供办理指南、表格下载、网上咨询、投诉评价等服务。目前已汇聚各级政府9000多项在线服务,提供网上办事统一引导。

行政审批上网,不是在网上简单地复制网下流程。为此,我省推出三个层次的网上办事服务试点:一是网上预审、窗口报批、办结取件。如省建设厅的相关事项,相对人可在县(市、区)行政服务中心和乡镇(街道)便民服务站提交资料,由工作人员电子化上传后在网上流转,办理结果可以邮寄方式送达。二是网上申报、信任在先、办结核验。如省经信委的相关事项,相对人通过网上提交资料,部门全程网上办理,办结后由相对人上门提交纸质材料进行核验,并领取批文证照。三是网上申报、全程在线、办结取件。如省质监局的相关事项,已取消纸质材料要求,通过全程网上运行,相对人足不出户,即可收到办理结果。目前,26个省级部门、260个事项已实现一站式网上审批。

    ——“便民服务”板块。我们紧扣群众需求最迫切、办理频率最高的婚育收养、教育培训、求职执业、纳税缴费、就医保健、社会保险、福利救助、房屋租售、交通旅游、证件办理、场馆设施、公共安全、司法公证、环境气象等14类专题,汇聚省市县三级政府及相关社会机构的2.4万项服务资源,为公众提供指南类、办理类、名录类、公告类等服务内容。集成6.7万个办事机构和场馆信息,形成全省便民服务一张图,为百姓提供实用的网上引导。同时,建设统一网上公共支付平台,先期以高速公路违章罚款为试点,接入银联、支付宝等第三方网上支付渠道,让人们可以在网上便捷地缴款。

    值得一提的是,浙江政务服务网是全国首个省市县三级同构,并部署在统一云平台上的政府网站。云计算是一个专业术语。在传统模式下,要办这样一张网,肯定得花许多钱买网络设备、服务器,但此次我们用了阿里巴巴的云服务。这就好比原先要自己挖井取水,现在是花钱买服务,直接用自来水公司的水。既大幅度降低了建设成本,又有利于资源集约共享、标准规范统一、平台安全可控。

    三、“三张清单一张网”的政府治理探索

    推进国家治理体系和治理能力现代化,是十八届三中全会提出的改革总目标。在整个治理体系中,政府如何更好地发挥作用,亟需通过实践来破题。可以说,“三张清单一张网”对此作了有益的探索。

    1、探索的核心:厘清政府治理边界。现代治理体系是多主体治理,政府不可能包打天下。实践证明,在市场能自行调节的领域,就应让“无形之手”在资源配置中起决定性作用,“有形之手”的不适当介入只会添乱。同时,社会还有广阔的自治空间,有时候政府过度“给力”反而事倍功半。然而,市场会失灵,社会自治也有特定的区间,这一范围恰恰是政府治理的界域。推行政府权力清单和企业投资负面清单,实质是处理好政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系,把该放的权放开,把该管的事管好,让政府既不将手伸得过长而“越位”,又避免因放任其流“缺位”;实行财政专项资金管理清单,则依据政府治理的边界,有针对性地调整财政支出结构。当然,简政放权绝非政府消极地收缩战线,“有所不为”是为了更好的“有所为”,切实将该管的、该服务的做到位。

    2、探索的关键:提升政府治理绩效。“三张清单一张网”是有的放矢,这个“的”就是政府治理绩效。“三张清单”划定了政府行权、用钱的范围,旨在更集中精力于营造发展环境、提供公共服务、维护公平正义,让政府与市场、社会之间良性互动,实现治理绩效的最优化。尤其是财政专项资金管理清单,与绩效预算管理模式紧密相联,有利于将钱用在刀刃上。而浙江政务服务网更是一张注重绩效导向的办事网。我们对权力事项编发“身份证”,建立“跟踪卡”,加强效能监察。由于在网上同台亮相,各级政府部门接受办事对象和广大网民的评价与监督,这对提高行政效率将是一种“强刺激”。

    3、探索的根本:建设服务型政府和法治政府。“服务零距离,办事一站通”,是浙江政务服务网的主旨定位。在这个平台上,政府与公众将是服务提供者与消费者的关系。根据省委、省政府的部署,我们分批将政务服务以标准化、规范化的方式推上网,逐步让鼠标替代跑脚,努力给人民群众带来便利。因此,各级各部门离服务型政府究竟有多远,“一张网”恰恰是最好的展示平台。另一方面,将行政审批办理时限、行政流程、裁量标准等在网上固化,也有利于行政机关严格按法定权限和程序履行职责。反之,假如制定了“三张清单”和办事指南,实际运行却是两码事,那表明政府还脱轨于真正的法治。

    4、探索的要义:树立政府网络形象。在当今互联网时代,政府治理必然面对无限活跃也无比多元的广大网民。不注重网上公共服务,就极易削弱地方政府在“虚拟空间”尤其是年轻人中的影响力。浙江政务服务网在创办之初,省政府主要领导就强调需求导向、问题导向,使这张网比较深地嵌入了以用户为中心的互联网思维。就发展趋势而言,电子商务的今天就是电子政务的明天。正如阿里巴巴讲“让天下没有难做的生意”,浙江政务服务网的使命就是让老百姓办事省心省力。虽然目前与真正意义的网上政府相距甚远,但只要一步一个脚印把服务做优,在网上切实摒弃官僚习气和懒政作风,就一定能够累积善治的正能量。总之,网络是政务服务的重要阵地,从很大程度上讲,只有赢在网络,才能赢得未来。

    四、改革实践任重道远

    浙江“三张清单一张网”的改革实践,虽然有较好的开局,但总体上还只迈出了第一步,政务服务网更是刚刚上线运行,所以必须走好改革的“后手棋”。

    1、清单建设还将深化。理出一张清单不容易,更难的是将清单在现实中操作到位。这就需要政府部门的执行力,也衡量政府部门的公信力。“三张清单”的编制也不是一劳永逸,随着法律法规修订和改革的深化,其具体内容亟需动态调整。当前还须警惕另一种倾向,即借口简政放权,导致种种不作为现象。为此,我省已在研究部署责任清单的编制工作,着重将事关公共安全、公共利益、公共秩序等方面的责任目录化,并分类建立事中事后监管制度。可以说,清单将不限于三张。作为政府有效管理的一种重要手段,它也要与时俱进。

    2、政务服务网要更加管用。“一张网”上线后,立即推出“大家来找茬”活动,请广大网民挑毛病、提意见。我们感到,政务服务网建设在与网民的期望赛跑,只有加快完善服务功能,优化用户体验,才能不断提高人民群众的满意度。而今后的主攻方向,就是省政府确定的“三集中”:权力事项集中进驻,网上服务集中提供,数据资源集中共享。一是结合政府权力清单制度的推进,让行政处罚、行政确认等更多的管理服务事项上线运行。二是充分叠加公共服务资源,大力推进行政审批全流程网上办理,深化跨层级联办、部门协办等工作。三是加快建设全省统一的政务信息资源共享管理系统,着力打破条块信息壁垒。我们前不久在政务服务网推出信用信息查询服务,就汇聚了30个省级部门的相关数据。从企业拖欠工资、拖欠贷款,到劳动保障查处、环境违法等失信信息都一目了然,企业老底全被端出来,失信就不再是“免费”的。

    3、在网上网下融合创新中走向善治。网上与网下是不可分割的。在网上晒清单、推服务,目的是运用互联网的思维、借助互联网的力量来倒逼政府改革。抓“三张清单一张网”,对政府自身也是一种挑战。尤其是在网络平台上,政府部门的弊病极易被曝光乃至放大,但从全局来看,这恰恰也是政务服务网的意义所在,因为暴露毛病正可以对症下药。实事求是讲,那些被网民挑出的“茬子”,病根都在网下。所以,要将网上的服务与网下的改革联动起来,加快补长政府运作环节形形色色的短板。假如把一个个问题都妥善解决了,晒在网上的清单就是改革最实在的宣言书,政务服务网就成了展现政府革新精神的最佳舞台,善治也将成为网上网下的共同形态。

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